I SA/Wa 34/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. Oddziału [...] w K., zwanych dalej "P.", utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę T., z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda [...] podał, że z wniosku P. zostało wszczęte przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie przez P., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego oznaczonej wyżej nieruchomości. Na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości wnioskodawca przedłożył decyzję Urzędu Miasta i Gminy w T. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej [...] w K. opłaty rocznej za zarząd gruntem o pow. [...] m2 położonym w T. w obrębie [...]. Zważywszy, iż organem właściwym do uwłaszczenia państwowych osób prawnych, które legitymowały się prawem zarządu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest właściwy wojewoda, natomiast w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy - właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy o uwłaszczenie. W tej sytuacji, na podstawie art. 17a powołanej ustawy, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o czym powiadomił strony postępowania pismem z 27 stycznia 2006 r. nr [...], zawiesiwszy uprzednio postępowanie w sprawie uwłaszczenia. W sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gmina nabywa własność nieruchomości, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowi własność Skarbu Państwa i należy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. W przypadku spełnienia tych przesłanek wojewoda potwierdza decyzją przepływ własności Skarbu Państwa na właściwą gminę. Wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe. Własność Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. potwierdza wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie zaświadczenia Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Jeśli chodzi natomiast o ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu P. przysługiwało prawo zarządu do danej nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że istnienia prawa zarządu nie można domniemywać; musi ono wynikać z aktu prawnego, który powinien określać położenie nieruchomości, powierzchnię, sposób i cel jej wykorzystania w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wywodzi prawo zarządu przedmiotową nieruchomością z decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej [...] w K. opłaty rocznej za zarząd gruntem. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd nie wyłącza nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Innych dokumentów na istnienie zarządu nieruchomością - mimo wezwania organu - P. nie przedstawiły. Skoro przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to należało stwierdzić, że podmiotem, do którego ona należała, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., a więc z mocy prawa nieruchomość stała się własnością Gminy T. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. podniosły, że organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający, gdyż tylko w oparciu o decyzję o naliczeniu opłat za zarząd, przesądził, iż w dacie 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie ocenił należycie tego dowodu; nie przeprowadził także dalszego postępowania oraz nie uzupełnił materiału dowodowego na tę okoliczność z uwzględnieniem sposobu i celu korzystania z nieruchomości w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się, Wojewoda naruszył art. 77 kpa przez niepodjęcie żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Organ nie wziął pod uwagę, że przedmiotowy grunt zabudowany jest budowlami i urządzeniami [...] i przeznaczony jest do transportu publicznego. Nie mógł więc pozostawać w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie stał się własnością Gminy. Wojewoda [...] pominął też ocenę przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. i stosownie do art. 34a nie podlegają komunalizacji. Wojewoda nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność stanu posiadania nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Za nietrafny Komisja uznała podniesiony przez stronę skarżącą zarzut zaniechania ustaleń w zakresie posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz pominięcia przesłanek określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bowiem data ta ma znaczenie wyłącznie w zakresie nabycia przez państwową osobę prawną z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków i innych urządzeń, a nie w zakresie komunalizacji mienia. Po drugie w powołanym przez P. art. 34 chodzi o grunty, które wprawdzie w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale jak w niniejszej sprawie właściwej gminy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła obszerne omówienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zarzut naruszenia art. 77 kpa przez niezebranie całego materiału dowodowego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za gołosłowny; odwołujący się nie wskazał bowiem, o jaki konkretnie materiał dowodowy mu chodzi. Nietrafny jest także, w ocenie Komisji, zarzut niewłaściwej oceny decyzji o opłatach za zarząd jako jednego z dokumentów świadczących o istnieniu prawa zarządu przed dniem 5 grudnia 1990 r. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. (Dz. U. Nr 23, poz. 120) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Jest to zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego przykłady Komisja przytoczyła. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. wniosły o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zdaniem P., zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 , art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżący podniósł, iż nieruchomość stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, bowiem jest zabudowana [...] nr [...] [...]. W dniu 27 maja 1990 r. mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego działalności. P. były w tym dniu przedsiębiorstwem państwowym, którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej. Mienie P. nie należało tym samym do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto, powołując się na art. 7 kpa, strona skarżąca podniosła, iż pozbawione racji jest stanowisko KKU, że do obowiązków strony, a nie do Wojewody [...] prowadzącego postępowanie należało wskazanie dowodów, jakie mają być w sprawie przeprowadzone. To organ administracji winien ustalić, na jakiej podstawie Urząd Miasta i Gminy w T. wydał decyzję o naliczeniu opłaty za zarząd. Ponadto, zdaniem skarżącego, mimo iż rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. obowiązywało po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej, to jednak decyzje o opłatach stanowią jeden z dowodów na okoliczność przysługującego zarządu. W ocenie skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie oceniła w należyty sposób zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzając w to miejsce jedynie analizę prawną. W swych rozważaniach ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie wskazały dowodów, które stanowiłyby podstawę ustaleń faktycznych, nie dokonały żadnej analizy materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji, czym naruszyły art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko przytaczając argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją była komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie komunalizacji ma na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki komunalizacji określone w tym przepisie. W tym celu organy prowadzące postępowanie są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa). Kierując się zaś zasadą określoną w w art. 7 kpa organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wojewoda [...] prowadził postępowanie i dokonywał ustaleń stanu faktycznego sprawy o komunalizację przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dowody przedstawione przez P. przy wniosku o uwłaszczenie tą nieruchomością. Ograniczył tym samym zakres postępowania dowodowego do oceny znaczenia decyzji o opłacie rocznej za zarząd gruntem dla wyniku sprawy komunalizacyjnej nie biorąc pod uwagę, że przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący prawną podstawą uwłaszczenia, ustanawia całkowicie odrębne przesłanki nabycia praw majątkowych przez państwowe i komunalne osoby prawne, a co za tym idzie także odrębne kryteria oceny spełnienia tych przesłanek. W sposób całkowicie bezzasadny organy obu instancji przyjęły, że to P. obowiązana była wykazać, że w dniu 27 maja 1990 r. istniał tytuł prawny zarządu przysługujący przedsiębiorstwu P., który wykluczał komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Zgodnie z art. 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie pozostawało do wyjaśnienia, czy P. posiadały tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...]. Trzeba przyznać rację organom orzekającym w sprawie, że decyzja ustalająca P. opłatę roczną za zarząd gruntem nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia istnienia prawa zarządu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że dowody dopuszczone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Również samo faktyczne władanie nieruchomością przez P. w dniu 27 maja 1990 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Jeżeli przedsiębiorstwo P. nie uzyskało prawa zarządu do posiadanej nieruchomości w formie przewidzianej prawem, to nie można przyjąć, że w rozumieniu ustawy komunalizacyjnej należała ona do tego przedsiębiorstwa, niezależnie od faktu, że jego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej. Należy także uwzględnić, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Stąd również powoływanie się przez stronę skarżącą na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest dla oceny przesłanek komunalizacji bezskuteczne. Z drugiej jednak strony trzeba podkreślić, że oceny istnienia bądź nieistnienia prawa zarządu nie można ograniczyć do możliwości wylegitymowania się przez P. decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Zagadnienie statusu przedmiotowego mienia, które bezspornie pozostawało w dniu 27 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., wymagało wyjaśnienia również w świetle przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Nie jest tu bez znaczenia obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. przepis art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte w toku działalności przedsiębiorstwa. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod urządzenia infrastruktury [...] (zabudowana [...] nr [...] [...]) i - jak można sądzić - stan taki istniał w dniu 27 maja 1990 r. Niezbędne było zatem wyjaśnienie, na jakiej podstawie oparte było władanie umożliwiające taki sposób zagospodarowania gruntu Skarbu Państwa przez P. Trzeba wziąć pod uwagę, że status mienia P. był regulowany w sposób odrębny, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. Nr 78, poz. 443). Przepis art. 4 ust. 1 zd. 1 tego rozporządzenia stanowił, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii [...], zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zaś na mocy art. 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "P." w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeżeli przedmiotowa nieruchomość, znajdująca się pod linią [...], pozostawała w dniu obowiązywania rozporządzenia w eksploatacji przedsiębiorstwa P., to z mocy prawa powstał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy zmianie z chwilą wejścia w życie kolejnych regulacji ustawowych odnoszących się do organizacji i funkcjonowania [...]. (ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz.311). Natomiast tytuł prawny zarządu i użytkowania podlegał przekształceniom z mocy szczególnych przepisów - art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 32, poz. 159) stanowiącego, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), który stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Taki stan prawny mógł w odniesieniu do mienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy istnieć w dniu 27 maja 1990 r. Wymagało jednak wyjaśnienia, kiedy i w jakim trybie nastąpiło objęcie przedmiotowego mienia przez P. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że - jak wynika z treści znajdującej się w aktach uwłaszczeniowych księgi wieczystej KW nr [...] - podstawą nabycia własności działki nr [...] przez Skarb Państwa były przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś w dziale I tej księgi działkę oznaczono jako "[...]". Tym bardziej więc rzeczywisty status przedmiotowego mienia w dniu 27 maja 1990 r. wymagał wyjaśnienia jako podstawowe kryterium oceny przesłanek komunalizacji określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tymczasem, co słusznie podniosła strona skarżąca, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy przeprowadziły obszerne rozważania prawne, ale nie dokonały analizy materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niewłaściwy sposób skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.