I OSK 1636/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 256/07 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 256/07 w sprawie ze skargi A. C. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 129 § 2 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w K. Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie udzielenia A. C. pomocy społecznej w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze "[...]" dla jednej osoby w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że brak jest w aktach zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji, co nie pozwala na przyjęcie, że została ona stronie doręczona. A. C. wystąpił o sporządzenie i doręczenie mu uwierzytelnionych odpisów decyzji o przyznaniu mu posiłku w Barze "[...]" w okresie od stycznia 1999 r. do 2003 r. Kopie decyzji otrzymał [...] lipca 2006 r., wobec czego termin przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] lipca 2006 r. W dniu [...] listopada 2006 r. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2001 r. składając równocześnie odwołanie. Wniosek swój oparł na tym, że dopiero z pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z [...] października 2006 r., które otrzymał [...] października 2006 r., dowiedział się, że od decyzji przysługuje mu odwołanie. Organ uznał w tej sytuacji, że [...] października 2006 r. jest dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu został zatem złożony z zachowaniem ustawowego siedmiodniowego terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Organ jednak nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skoro doręczone kopie oryginałów decyzji zawierały pouczenie o prawie odwołania, to oznacza, że A. C. był prawidłowo pouczony o terminie do wniesienia odwołania. Na skutek skargi wniesionej przez A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lutego 2007 r. nr [...] Sąd ten wyrokiem z 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 256/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że konieczne jest uwzględnienie specyficznych okoliczności faktycznych, w jakich nastąpiło doręczenie A. C. kserokopii decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Przy ocenie wniosku strony o przywrócenie terminu nie można bowiem pominąć faktu, że odpis ten został doręczony skarżącemu na jego pisemne żądanie, po 5 latach od dnia podjęcia decyzji, a nie w sposób określony w art. 109 k.p.a., tj. z urzędu, bezpośrednio po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem przyjąć za organem, że dokonane w ten sposób doręczenie powinno powodować powstanie u skarżącego przekonania, że od tej daty biegnie dla niego 14-dniowy termin do złożenia odwołania od tej decyzji, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a., nawet jeżeli w uwierzytelnionym odpisie decyzji zawarte zostało, tak jak w jej oryginale, pouczenie o środkach zaskarżenia. Skoro w stanie faktycznym sprawy organ uznał, że doręczenie uwierzytelnionego odpisu decyzji miało wywołać skutek w postaci doręczenia w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a. i co za tym idzie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego, to przy rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, większą uwagę należało przywiązać do wyjaśnienia kwestii związanej z prawidłowym pouczeniem i nadania jej właściwego znaczenia prawnego. Mimo bowiem, że odbitka kserograficzna zawierała − tak jak i oryginał decyzji − pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji, to fakt doręczenia jej po tak długim okresie od jej wydania mógł budzić wątpliwości co do tego, czy pouczenie to nadal pozostaje aktualne. Zresztą z treści pisma przewodniego z dnia [...] czerwca 2006 r. zdaje się wynikać, że organ I instancji doręczając A. C. na jego żądanie kserokopie decyzji, nie czynił tego po to, aby otworzyć mu termin do ich zaskarżenia. Niewątpliwie wskazane okoliczności mogą świadczyć o tym, że skarżący bez własnej winy uchybił 14-dniowemu terminowi do zaskarżenia decyzji, czego nie zauważył i nie ocenił organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 58 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wyrażającym się niewłaściwą i niepełną oceną okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako P.p.s.a., przez uchylenie postanowienia Kolegium oraz uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. − zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez niepouczenie skarżącego o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy żaden przepis prawa nie wymaga jakiegokolwiek dodatkowego pouczenia strony o przysługującym jej prawie i terminie do wniesienia odwołania, tym bardziej iż decyzja, której termin do wniesienia odwołania dotyczy, zawierała wymagane prawem pouczenie w tym przedmiocie; 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. przez brak wskazania co do dalszego postępowania. Na tych podstawach Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko, iż nie można się zgodzić, że A. C. uprawdopodobnił, iż w sposób niezawiniony uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, błędnie Sąd przyjął, że doręczenie zainteresowanemu w taki sposób decyzji po upływie 5 lat od dnia jej wydania, stanowi niejako usprawiedliwienie dla jego opóźnienia w złożeniu odwołania, ponieważ nie mógł on działać w przekonaniu, że od tego momentu biegnie dla niego termin do wniesienia odwołania. Doręczenie odpisu decyzji nastąpiło na wniosek strony. Doręczając odpis decyzji organ był przekonany, że oryginał decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. został A. C. doręczony zaraz po jej wydaniu. Tylko bowiem na tej podstawie mógł on realizować przyznaną pomoc. Z tych przyczyn w piśmie przewodnim z dnia [...] czerwca 2006 r. nie zawarto odrębnego pouczenia odnośnie przysługujących środków zaskarżenia decyzji. Dopiero Kolegium przyjęło, że nie można uznać za udowodnione, że doręczenie decyzji nastąpiło zaraz po jej wydaniu, tj. w okresie sprzed 5 lat; brak było bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, zaś A. C. fakt doręczenia kwestionował. Niemniej organ I instancji przesyłając odpis decyzji, nie czynił tego w celu otworzenia mu na nowo terminu do zaskarżenia decyzji. Przedmiotowa decyzja zawiera bowiem stosowne pouczenie o trybie i terminie do wniesienia odwołania. Żaden przepis prawa nie formułuje natomiast obowiązku dodatkowego ustnego, czy też pisemnego pouczenia strony (po 5 latach) co do przysługujących jej praw odnośnie środków i terminów zaskarżenia. Pouczenie jest elementem decyzji administracyjnej, a nie jakiegokolwiek dodatkowego pisma informacyjnego. Należy więc przyjąć, że pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia odwołania było prawidłowe bez względu na upływ czasu. Skarżący nie wykazał, z jakich powodów nie mógł wnieść odwołania wcześniej. Zdaniem Kolegium, w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał nadinterpretacji przepisów kpa określających warunki przywrócenia terminu. Niezależnie od powyższego Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał, na czym konkretnie polega naruszenie przez Kolegium art. 77 § 1 kpa oraz jaka dodatkowo kwestia miałaby ulec wyjaśnieniu przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na tej podstawie prawnej będzie miało miejsce, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że stan faktyczny ustalony przez organ orzekający w sprawie budzi wątpliwości. W przedmiotowej sprawie podstawowym elementem stanu faktycznego było ustalenie faktu doręczenia decyzji. Termin można bowiem przywrócić, jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania, który − zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Bez ustalenia, w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, faktu doręczenia decyzji lub braku doręczenia, nie można rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza po tak długim okresie od dnia podjęcia decyzji. Decyzja, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, nabywa cechę ostateczności, co oznacza, że może być weryfikowana wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Organ uchylił się od obowiązku ustalenia faktu doręczenia decyzji. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie może stanowić dowodu doręczenia decyzji. Organ był obowiązany podjąć czynności ustalenia faktu doręczenia decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system dowodów, a zatem oprócz postępowania reklamacyjnego, możliwe jest ustalenie faktu realizacji uprawnienia przez wnioskodawcę w barze "[...]", aż do skorzystania z przesłuchania strony w trybie art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia. Z tego względu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.