I SA/Wa 695/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości stanowiących drogi, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] podał, że wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji nastąpiło z urzędu, stosownie do przepisu art. 17a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i że w oparciu o dane z ewidencji gruntów nie stwierdził przeszkód do nabycia prawa własności wymienionych nieruchomości przez gminę. Od decyzji Wojewody [...] Gmina W. wniosła odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem odwołującej się Gminy, nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją nie spełniały określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przesłanek komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie są one drogami gminnymi. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) Gmina wskazała, że przedmiotowe nieruchomości są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości i nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy sieci dróg na terenie miejscowości W. i nie ustalił, czy którakolwiek z dróg objętych decyzją posiada nadaną zgodnie z ustawą kategorię drogi publicznej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. podtrzymując stanowisko Wojewody w kwestii komunalizacji spornych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wbrew stanowisku Gminy, w przedmiotowej sprawie nie jest podstawową okolicznością charakter drogowy poszczególnych działek, chociaż jest oczywiście istotne, że działki te nie stanowią dróg krajowych czy wojewódzkich. Zasadnicze znaczenie ma bowiem w niniejszej sprawie fakt "należenia" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. działek do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej to, że przedmiotowe działki należały w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strona nie podnosiła, by przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, który mógłby wykluczać komunalizację z mocy prawa. W tym stanie rzeczy, skoro brak jest w sprawie niniejszej okoliczności, które mogłyby wykluczyć komunalizację z mocy prawa, odwołanie nie mogło być uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Gmina W. wniosła o uchylenie tej decyzji w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 7 i art. 77 kpa przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia charakter skomunalizowanych działek jako dróg niepublicznych. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej opiera się głównie na wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego nie można wywieść, jak to uczynił organ, władztwa gminy nad przedmiotowymi drogami. Ponadto zawarte w nim sformułowanie "terenowy organ administracji państwowej" nie musi oznaczać "terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy stwierdzając stan faktyczny gruntów wyłącznie na podstawie treści art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z jednoczesnym brakiem ustaleń do kogo sporne drogi należały w dacie wejścia w życie ustawy, rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Naruszono także przepisy postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 kpa. Organ administracji winien na podstawie zebranych dowodów wykazać, że sporne działki należały do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź też do przedsiębiorstw i zakładów, dla których organy te pełniły funkcje organu założycielskiego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, by organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Jedynym dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] września 2006 r., w którym uwidoczniono, że "właściciele/władający" to Skarb Państwa i że działki o nr: [...], [...], [...] i [...] o oznaczonym obszarze, z obrębu [...], stanowią drogi. Z treści wypisu z rejestru gruntów nie wynika, na podstawie jakich dokumentów wskazano Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, ani też, kto w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r. Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że wpis w ewidencji gruntów, nie mógł stanowić podstawy ustalenia, iż przedmiotowe działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnych i umów dzierżawy (w aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z jak wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zatem bez zbadania treści księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie nie zostało również wykazane, że przedmiotowe działki należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Za niezgodne z prawem należy uznać stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że to na Gminie W. spoczywał obowiązek wykazania okoliczności wykluczających komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje wprost zastosowania reguła, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Z zasady prawdy obiektywnej (at. 7 kpa), wzmocnionej dyspozycją art. 77 § 1 kpa, wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie administracji (por. wyroki NSA: z dnia 15.09.1992 r. sygn. akt SA/Lu 601/92 niepublik. I z dnia 16.10.1998 r. sygn. akt I SA/Gd 92/98 LEX nr 34945). Za sprzeczne z powyższą zasadą, a także za nader uproszczone, należy uznać stanowisko KKU, iż skoro Gmina W. nie wykazała, że przedmiotowe grunty nie pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wykluczającym komunalizację, to ich komunalizacja z mocy prawa była uzasadniona, gdyż ich stan faktyczny i prawny mieścił się w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej przez Gminę W. okoliczności, że przedmiotowe grunty nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz stanowiły drogi zakładowe, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy bądź drogi wewnętrzne (art. 11 ust. 1) i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Kwestii tej nie można było pominąć, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej objęte zaskarżoną decyzją drogi znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. W oparciu o te ustalenia dopiero było możliwe orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do spornych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polega na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. W ponownym postępowaniu organ administracji w sposób wyczerpujący zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i dokona ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, mając w szczególności na względzie zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.