IV SA/Wa 742/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. E. C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą wjazd na działkę nr [...], przewidzianej do realizacji w P., przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. We wniosku podał, że projektowany wjazd na działkę o powierzchni 44 m2 będzie miał dostęp do drogi publicznej (od ulicy [...]) oraz że nie pogorszy warunków środowiska. H. Ż. w toku postępowania administracyjnego wniosła o zmianę lokalizacji wjazdu i jego przesunięcie w kierunku południowym (w kierunku ul. [...]). Uzasadniając swoje żądanie podała, że będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy wjazd nie powinien być projektowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki. W odległości 8,0 m od granicy znajduje się bowiem budynek mieszkaniowy jednorodzinny. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy powtórzył wnioski analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji. Ustalił m.in., że planowana inwestycja nie może ograniczać ruchu kołowego. Wjazd na działkę z drogi gminnej (ul. [...]) powinien być utwardzony, zaś jego obrzeża dostosowane zostać do potrzeb osób niepełnosprawnych. Inwestycja powinna być realizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, na zasadach określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 59 – 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z założeniami projektu planu miejscowego, oraz zostały uzgodnione z Miejskim Zarządem Dróg w P. oraz pełnomocnikiem ds. przeprawy mostowej. Wskazał, że do wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzgodnienie z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania w postaci braku dokonania przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi, że w toku postępowania przeprowadzono analizę terenu pod względem spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Kolegium podniosło, że nieuwzględnienie żądania zmiany lokalizacji wjazdu i jego przesunięcia w kierunku południowym z uwagi na brak modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora, było zasadne. Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że organy prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ponownie zbadają prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając w tym postępowaniu słuszny interes osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w okresie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie ustanawia zakazu, co w takim przypadku oznacza, że postępowania te mogą toczyć się równolegle. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Ż. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła m. in., że organy nie wywiązały się w sposób prawidłowy z obowiązku dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezrozumiałe, zaś sama analiza – zdaniem skarżącej – nie dotyczy układu przestrzennego drogi, a więc inwestycji o której traktuje. Skarżąca wadliwości postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy upatruje ponadto w tym, że zostało ono wszczęte w czasie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ponieważ uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania określających wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak uzasadnienia stanowiska nie pozwala uznać, iż określone istotne okoliczności były rozważane przez organ administracyjny, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia polegała na dokonaniu oceny stanu faktycznego w kontekście niewłaściwie zinterpretowanych uwarunkować formalnoprawnych (regulacji prawa materialnego). Przed wszystkim zauważyć należy, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji nie spełniał wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać opis inwestycji obejmujący m. in. dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. E. C. w rubryce 4 wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą wjazd na działkę nr [...] przy ul. [...] w P. zatytułowanej "dane charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko" podał tylko, że planowana inwestycja nie pogarsza warunków środowiska. Brak we wniosku opisu danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz niezwrócenie się przez organ o uzupełnienie wniosku w tym zakresie daje podstawę do stwierdzenia, że okoliczności te nie były przedmiotem rozważań i oceny organu administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem oczywiste jest, ze inwestycja polegająca na budowie drogi wywiera określony wpływ na środowisko. Trzeba zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku nie było potrzeby sporządzania określonych dokumentacji specjalistycznych (przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko nie było w tym wypadku wymagane). Niemniej jednak organ administracji nie został zwolniony z obowiązku rozważenia potrzeby zabezpieczenia interesów osób trzecich w związku z ewentualnymi uciążliwościami przedsięwzięcia przewidzianego w art. 54 pkt. 2 lit. d ustawy. Niezbędnym warunkiem uczynienia zadość temu wymaganiu jest zgromadzenie informacji o ewentualnej uciążliwości obiektu, czego organy obu instancji nie dopełniły. Orzekające w sprawie organy nie wywiązały się także z obowiązku dokonania oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Obowiązek ten nakłada na organy przepis art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wspomniał jedynie o istnieniu tej analizy, zaś organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania w tym przedmiocie stwierdził tylko, że przeprowadzono analizę, nie dokonał zaś jej oceny. Podkreślić należy, że zalegająca w aktach sprawy analiza nie tylko nie zawiera opisu analizowanego stanu faktycznego (por. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ale jest jedynie zbiorem hipotez, twierdzeń nie zwierających uzasadnienia w części opisowej. Nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zobligowane są ocenić prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie sprawy jest możliwe rozpatrzenie kwestii ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad na jakich to następuje. Nie ma również uprawnienia do oceny rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę organowi nie wolno więc wydać decyzji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi, z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji. Do zadań i kompetencji organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę nie należy kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych. Organ ten koncentruje się na zgodności planowanych prac budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi określonymi w przepisach odrębnych. Za chybione uznać należy także twierdzenia organu odwoławczego co do badania w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zapewnienia ochrony interesu osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło, że przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., nie zawiera już wymogu, aby obiekt budowlany zapewniał ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co musiało być uwzględnione jako należące do zakresu orzekania organu administracji architektoniczno – budowlanej. W świetle obecnych regulacji osoby trzecie, co do zasady, nie są także stronami w postępowaniu prowadzonym przed tymi organami (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Organy orzekające w tej sprawie nie rozważyły możliwości innej lokalizacji planowanej inwestycji. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy), co do zasady, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Organ administracji publicznej nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania. W związku z tym organ powinien, zwłaszcza wobec podniesionych w sprawie zarzutów co do lokalizacji wjazdu na działkę, przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy proponowana przez inwestora lokalizacja wjazdu jest jedyną możliwą lokalizacją, biorąc pod uwagę zarówno jego potrzeby i interesy, jak i możliwość zminimalizowania uciążliwości wjazdu dla użytkowników sąsiedniej działki (uzasadniony interes osób trzecich). O ile rozwiązanie alternatywne jest możliwe, w przypadku braku zgody inwestora na zmianę lokalizacji dojazdu organ winien odmówić ustalenia warunków zabudowy, w przeciwnym razie - warunki określić. Oceniając zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich organ winien mieć na uwadze m. in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażono zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie przepisy wykonawcze do ustawy – rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określają szczegółowo dla rozpoznawanego przypadku zasad ustalania wypełnienia warunków dobrego sąsiedztwa (regulacje nie dotyczą wprost określenia warunków lokalizacji dróg dojazdowych), jednak organ wobec tego winien mieć na względzie zasady ogólne określone w szczególności w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chybiony jest natomiast zarzut skargi w przedmiocie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w czasie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnego zawieszenia wymaga jedynie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta P., po uzupełnieniu wniosku inwestora, sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu i ponownie oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie orzeknie w sprawie.