I OSK 1790/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Mazur, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 584/07 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 584/07 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji ostatecznej, którą utrzymano w mocy decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2007 r., odmawiającą przyznania zasiłku celowego w lipcu 2006 r. w wysokości 550 zł, przeznaczonego na zabezpieczenie okresu wakacyjnego dla syna. Organ I instancji powołał się na to, iż skarżącej została przyznana pomoc w miesiącach czerwiec–sierpień 2006 r. odpowiednio w kwotach 1379,50 zł, 2068,52 zł oraz 1001 zł. Średnia wysokość udzielonej przez OPS pomocy wynosiła w czerwcu 2006 r. – 212,39 zł, a we wrześniu 2006 r. – 160,34 zł. Kolegium uwzględniło fakt, iż dochód skarżącej przekroczył ustawowe kryterium, a ponadto nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek. Biorąc nadto pod uwagę wysokość udzielonej pomocy na inne cele Kolegium uznało, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję T. G. zarzuciła, że organ pominął jej rzeczywistą sytuację rodzinną i nie wziął pod uwagę, że brak opieki nad synem podczas jej nieobecności w domu spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa syna. SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie zastosowanie w tym przypadku miał przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Na jego podstawie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie ustawodawca przewidział możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, bądź też zasiłku okresowego, celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z treści powołanego art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Przepis art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, mówiąc o szczególnie uzasadnionych przypadkach czyni ze specjalnego zasiłku celowego instrument, który nie może ze swej istoty służyć do zwrotu wydatków uprzednio poniesionych przez wnioskodawcę. Ponadto przepis ten wyraźnie mówi, iż forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Sąd zaaprobował stanowisko organu pomocy społecznej, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania przyznania pomocy na zabezpieczenie okresu wakacyjnego dla syna skarżącej, ponieważ nie jest to "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, dający podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego, zwłaszcza że syn skarżącej nie wymaga szczególnego rodzaju opieki. W ocenie Sądu nie można postawić organom administracji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawczyni, ale przede wszystkim rodzaj potrzeb, które w pierwszej kolejności zabezpieczał Ośrodek Pomocy Społecznej, jak również możliwości finansowe tego ośrodka. Organy obu instancji dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G. reprezentowana przez adw. A. D. i zaskarżając wyrok w zakresie oddalenia skargi zarzuciła: rażące naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z: a) art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 6, 8 k.p.a. w związku z brakiem obiektywnego i wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału w sprawie, naruszenia zasady pogłębiania zaufania do Państwa poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez co naruszono zasadę prawdy obiektywnej i co spowodowało orzekanie w oparciu o nieustalony stan faktyczny sprawy, a w szczególności brak ustaleń w zakresie określenia, czy nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, czy w rzeczywistości organ I instancji nie mógł przyznać skarżącej specjalnego zasiłku celowego, gdyż m.in. musiał zapewnić środki na pomoc dla innych osób, czy pomoc dla skarżącej we wnioskowanym przez nią zakresie nie była niezbędną w świetle jej i jej syna sytuacji życiowej i zasadnym było jej nieprzyznanie na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz w zakresie zupełnego braku jakichkolwiek dokumentów mających wiarygodną moc dowodową – w zakresie możliwości finansowych organu I instancji, b) art. 11 k.p.a. – poprzez brak należytego wyjaśnienia i udokumentowania przesłanek, które legły u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia organu, zwłaszcza iż zapadło ono w sytuacji niewyjaśnionego należycie stanu faktycznego, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Sąd z powodu wskazanych uchybień w procedurze administracyjnej, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, nie uchylił decyzji; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez oparcie orzeczenia na niewłaściwie ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym sprawy, bez należytego przytoczenia i wyjaśnienia przesłanek, jakimi Sąd I instancji kierował się przy rozstrzyganiu bezzasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów i zasadności wydanych decyzji oraz argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Ośrodka Pomocy Społecznej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, 2) art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, 3) art. 2, 3 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż nie jest zasadnym przyznanie skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy finansowej, gdyż zgłoszone żądanie nie jest "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", gdy w rzeczywistości nie został ustalony stan faktyczny, a w szczególności zakres potrzeb skarżącej i jej syna podczas nieobecności skarżącej z uwagi na jej stan zdrowia, czy rzeczywiście syn skarżącej miał środki na życie podczas pobytu matki w sanatorium i dlaczego ten przypadek nie zasługiwał na pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W obszernym uzasadnieniu skarga kasacyjna oceniając krytycznie wyrok Sądu i jego uzasadnienie podnosi, iż podzielając stanowisko organu, że nie jest to przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej Sąd nie podaje w tym względzie uzasadnienia podstaw swoich ustaleń. Brak jest ustaleń jakie potrzeby zaspokajał w pierwszej kolejności OPS i jakie miał możliwości finansowe. Brak jest także wyjaśnienia jaki wpływ na odmowę przyznania zasiłku miała okoliczność przyznawania innych świadczeń w okresie czerwiec–sierpnień 2006 r. Autor skargi kasacyjnej podnosi, iż Sąd nie będąc związany granicami skargi dokonując kontroli winien zwrócić uwagę na naruszenie przez organy zasad ogólnych, wyrażonych w k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji. W sprawie koniecznym było więc, aby organy administracji obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, ustaliły zasadność zgłoszonych żądań i potrzeb skarżącej i jej syna, możliwość ich zaspokojenia, pokonania trudnej sytuacji życiowej przez skarżącą we własnym zakresie, a także wykazania możliwości finansowych organu – czego nie zrobiły. Bez tych podstawowych czynności niemożliwym było rozpoznanie sprawy i wydanie jakiegokolwiek orzeczenia, a w szczególności decyzji odmawiającej przyznanie pomocy społecznej osobom jej potrzebującym. W ocenie skarżącej nie zbadano w sposób wystarczający, aby możliwym było odmówienie pomocy jej i jej małoletniemu synowi, pozostającemu pod jej opieką. Organy obu instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny arbitralnie stwierdziły, iż pomoc we wnioskowanym zakresie nie zostanie udzielona, ponieważ skarżąca otrzymała inne świadczenia, skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, specjalny zasiłek nie może służyć do zwrotu wydatków poniesionych przez wnioskodawcę i nie jest to szczególny przypadek. Zasiłek specjalny, zdaniem skarżącej, przyznawany jest w wyjątkowych okolicznościach i jako taki nie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się kryterium dochodowego czy też nieotrzymania innej pomocy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Uznaniowy charakter tego świadczenia nie oznacza, że może on przerodzić się w dowolność administracyjną. Zarówno wyrok Sądu jak i decyzja naruszają cele wskazane art. 2 ustawy o pomocy. Skarżąca wnosiła o przyznanie świadczenia, w sytuacji gdy nie mogła sama ich zaspokoić, zaś potrzeby mieściły się w granicach ustawowych, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy. Taką potrzebą było zabezpieczenie bytu małoletniego syna na czas jej pobytu w sanatorium. Skarżąca przytacza liczne orzecznictwo sądowe w sprawach pomocy społecznej, wskazujące na konieczność uwzględnienia potrzeb osób ubiegających się o pomoc oraz możliwości finansowych pomocy. Odmawiając zaś z tych ostatnich względów udzielenia pomocy organ winien ujawnić wysokość kwoty jaką organ dysponuje i przeznacza na świadczenia i jakimi kryteriami kieruje się. Organ do tych kwestii nie odniósł się w swej decyzji zaś WSA całkowicie je pominął. Z powyższych względów decyzje naruszały wskazane w zarzutach przepisy Konstytucji oraz zasady wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji dopuszczając się naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 6 k.p.a. Autorka podkreśla nadto, że Sąd nie spełnił wymogów z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. nakładającego na Sąd obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, więc nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy, ale także ich ocena pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma bowiem obowiązek przedstawienia stanu faktycznego, rzeczywistego ustalonego i przyjętego za podstawę orzekania, zgodnie z obowiązującym prawem (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 maja 2005 r. FSK 2133/04) – czego nie uczynił w niniejszej sprawie. Zaniechanie ustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy spowodowało, że organy i Sąd I instancji arbitralnie uznały żądania skarżącej za potrzeby niebędące "szczególnie uzasadnionymi", a środki finansowe organu za niewystarczające (choć brak jest jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie) dla ich pokrycia. Gdyby jednak chociaż zadano sobie trud wyjaśnienia okoliczności faktycznych wówczas organy mogłyby stosować w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego (zależnie od ustaleń faktycznych). Działanie, którego dopuściły się organy z pewnością nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego art. 2 Konstytucji RP, a także nie mieści się w granicach prawa i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz celu, dla którego wprowadzono w życie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. uznał za chybione postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego zdeterminowany był przepisami prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Ze względu na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego żądanie jej musiało być rozpatrywane tylko w kontekście przepisu art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis ten w szczególnie uzasadnionych przypadkach stwarza możliwość przyznania osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Powinnością organu w tego rodzaju sprawach jest więc przede wszystkim ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby organ mógł taką pomoc przyznać. Ustawa nie precyzuje ani nawet przykładowo nie wymienia co należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy muszą więc każdorazowo ustalać to w poszczególnych sprawach uwzględniając nie tylko sytuację rodzinną, majątkową, życiową danej osoby lub rodziny, lecz także rodzaj potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przyznane, z uwzględnieniem możliwości zaspokojenia jej w inny sposób lub przy pomocy innych środków. Nie można organom prowadzącym postępowanie w tej sprawie przypisać zarzutu wadliwego przeprowadzenia postępowania skoro ustaliły prawidłowo dochody rodziny T. G., wielkość otrzymywanych przez nią środków z pomocy społecznej, które w okresie lipiec–sierpień 2006 r. wyniosły łącznie 4449,02 zł przy średniej wielkości świadczeń udzielonych przez OPS w czerwcu 2006 r. w kwocie 212,39 zł. Przy tak ustalonym stanie faktycznym zasadnie organy uznały, że zgłoszona potrzeba udzielenia skarżącej pomocy w kwocie 550 zł na wakacje dla syna nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na uwagę zasługuje także i to, iż skarżąca, domagająca się przyznania tej pomocy w lipcu 2006 r., w tym samym miesiącu otrzymała z Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie w kwocie 2068,52 zł, zaś decyzja I instancji odmawiająca jej tego świadczenia, wskutek uchylenia pierwotnej decyzji zapadła dopiero [...] stycznia 2007 r. W takich warunkach nie tylko nie można było przyjąć istnienia szczególnych względów z uwagi na rodzaj zgłoszonej potrzeby i sytuację strony, lecz także przyznano by zasiłek na potrzeby, które już zostały zaspokojone, skoro okres wakacji dawno minął, zaś strona w inny sposób zapewniła synowi środki na okres wakacji. Trafnie zatem organ przyjął, że w ramach świadczenia specjalnego z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy nie można pokryć wydatków na potrzeby już zaspokojone, co w sytuacji skarżącej z uwagi na upływ czasu miało miejsce. Nie jest trafnym zarzut stawiany Sądowi I instancji, iż wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy, a w szczególności pominął brak ustaleń, co do rodzaju potrzeb zaspokajanych w pierwszej kolejności przez OPS oraz ustaleń co do możliwości finansowych organu. Wyjaśnienia organu pierwszej instancji w tym zakresie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające i obrazują skalę wielkości świadczeń przyznanych potrzebującym. Nie jest natomiast rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kontrolującego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. legalność zaskarżonych decyzji w sprawie indywidualnej, obejmować kontrolą podział środków pieniężnych na rzecz innych osób, gdyż Sąd przekraczałby granice zakreślone przepisem art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. a nadto wkraczał w kontrolę celowości działania organów. Wobec dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonych decyzji i sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób odpowiadający wymogom prawa, zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., zamieszczony w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Jak wskazano wyżej nie można także przypisać Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, jeśli ustalony niewadliwie stan faktyczny nie dawał możliwości zastosowania przez organy do żądań strony przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia należy stwierdzić, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 ustawy P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć w WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w przepisie § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 153, poz. 1348 ze zm.).