I SA/Wa 2066/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R.R., E.R., W.R. i M.S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy [...] nr [...] róg ul. [...] ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m 2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz ustaleniu odszkodowania z tego tytułu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prezydent W. w dniu [...] czerwca 2005 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy [...] nr [...] róg [...] ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m 2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej – budowy [...] zgodnie z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent W. jako wykonujący zadania starosty wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego w dniu 4 stycznia 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku wniesionego przez właścicieli nieruchomości – R.R., E.R., W.R. i M.S. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Prezydenta W. nie narusza prawa oraz, że zostały spełnione wymogi z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczące przeprowadzenia rokowań o nabycie praw w drodze umowy, o czym świadczy protokół z rokowań z dnia [...] listopada 2002 r., natomiast zgodnie z art. 130 ust. 2 tej ustawy wysokość odszkodowania ustalono po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wojewoda [...] uznał więc, że zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące ceny za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji kiedy skarżący nie przedłożyli alternatywnego operatu szacunkowego, czyli nie przedstawili merytorycznych podstaw swych zarzutów uznać należy za nieuzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że wycena została wykonana nierzetelnie i tendencyjnie, a jako ceny odniesienia użyto ceny działek leśnych lub innych nie będących w żadnym stopniu porównywalnymi pod względem lokalizacji. Zdaniem strony skarżącej działka będąca obiektem spornym ma charakter usługowo-mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. Wprawdzie szczegółowe zarzuty skargi są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd w niniejszym składzie podziela w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 (niepublikowane) oraz w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 OSNP 2002/8/177. Orzeczenia te nie zostały wprawdzie wydane na tle postępowania wywłaszczeniowego, niemniej powołane orzeczenia mają zdaniem Sądu zastosowanie również przy ocenie dopuszczalności wniesienia odwołania przez jednostkę samorządu terytorialnego jako wnioskodawcę wywłaszczenia. Istnieje konieczność rozważenia czy połączenie w rękach jednej osoby tj. Prezydenta W. uprawnień strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do naruszenia art. 24 Kpa poprzez nie wyłączenie się od orzekania w sprawie. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent W.) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent W. pełniący funkcję starosty. W dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. W tym miejscu wskazać należy na istotę stosunku administracyjnego. Cechą norm administracyjnoprawnych jest to, że jedną ze stron stosunku kształtowanego przez tą normę jest organ administracji publicznej. W związku z tym powstaje stosunek prawny oparty na nierównorzędności podmiotów (stosunek nadrzędności). Pojawia się zatem władztwo dysponenta władztwa organu administracji publicznej (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r, s. 24-25). Drugim podmiotem jest zaś administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegająca się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, mimo iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Zatem obowiązkiem Wojewody było uchylenie decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania przed tym organem, a w dalszej konsekwencji podjęcie czynności, o których mowa w art. 26 Kpa. Przy czym naruszenie art. 24 Kpa stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa podstawę wznowienia postępowania. Skoro więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, to sąd już z tego powodu obwiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym uchylenie obu decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony, bowiem w żadnej mierze w przedstawionym powyżej stanie faktycznym, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie pogarsza sytuacji skarżącego. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.