II OSK 1622/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/07 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wymeldowanie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. oddalono skargę T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wymeldowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 1 czerwca 2004 r. Gmina Płock - Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej TBS Sp. z o.o. w Płocku oraz M. i E. małż. J. zawarli umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P.. Na mocy tej umowy do zamieszkiwania wspólnie z najemcami było uprawnionych także ich troje dzieci, w tym Ł. J.. Do dnia 22 czerwca 2001 r. w lokalu tym zamieszkiwał T. B.. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent P. odmówił wymeldowania T. B. z pobytu stałego we wspomnianym lokalu. Żądanie wymeldowania zgłosił Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej - TBS Sp. z o. o. w Płocku. Organ wskazał, że opuszczenie przez T. B. lokalu nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego, gdyż związane było z jego aresztowaniem i wykonywaniem kary pozbawienia wolności. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2006 r. T. B. zażądał wymeldowania z przedmiotowego lokalu E. J. oraz innych osób, które mogą w tym lokalu zamieszkiwać. Skarżący wskazał, że wraz z rodziną zamieszkiwał w tym lokalu od 1981 r., a opuścił go tylko w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Zameldowanie w przedmiotowym lokalu innej rodziny sprawi natomiast, że będzie on pozbawiony mieszkania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., [...], Prezydent Płocka umorzył postępowanie w przedmiocie wymeldowania Ł. J. z lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu i jako taki nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. Organ uznał również, że w związku z brakiem legitymacji, skarżący nie może żądać wymeldowania osób z tego lokalu, dlatego też postępowanie z jego wniosku jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, że był zameldowany w lokalu jako pierwszy, a obowiązujące prawo zakazuje eksmisji lokatora "na bruk". Podkreślił, że zameldowanie w lokalu kilkuosobowej rodziny oznacza faktycznie eksmisję skarżącego. Jednocześnie wskazał, że prosi o wymeldowanie rodziny, którą zakwaterowano w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, powtarzając argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nigdy nie posiadał i nie posiada umowy najmu przedmiotowego lokalu. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania i ustaleniu w jego toku, że skarżący nie jest stroną, konieczne było - w ocenie organu odwoławczego - umorzenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. wskazał, że jego intencją nie było wymeldowanie tylko Ł. J., lecz "głównego" lokatora wraz ze wszystkimi osobami. Skarżący przypomniał, że on pierwszy zamieszkał w lokalu, a głównym najemcą była jego matka. Zaznaczył również, że w lokalu jest nadal zameldowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki powtórzył swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 422/07, oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie w sprawie miało właściwe rozumienie pojęcia "strony" w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że w tym zakresie organy prawidłowo odwołały się do definicji zawartej w art. 28 k.p.a., który określa, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten zobowiązuje do zbadania, czy osoba, która wniosła do organu podanie o określonej treści, ma legitymację prawną w danej sprawie, inaczej mówiąc - czy jej podanie skutecznie wszczęło postępowanie administracyjne. Przytaczając stan faktyczny sprawy, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do tego lokalu, nie może zatem żądać wymeldowania z niego kogokolwiek. Wskazał także na niekwestionowaną linię orzeczniczą, w świetle której funkcją ewidencji ludności jest jedynie rejestrowanie określonego stanu faktycznego. Stąd dla zameldowania i wymeldowania kogokolwiek z danego lokalu nie jest istotne, czy osoba ta dysponuje tytułem prawnym do lokalu, lecz jedynie to, czy faktycznie w nim zamieszkuje. Z kolei brak tytułu prawnego do lokalu, w którym dana osoba jest zameldowana, prowadzi do wniosku, że w świetle art. 28 k.p.a. nie ma ona żadnego prawnego interesu w żądaniu wymeldowania innej osoby zameldowanej w tym lokalu. W ocenie Sądu I instancji interes taki można nazwać jedynie faktycznym, a to w świetle art. 28 k.p.a. jest niewystarczające dla żądania wymeldowania innej osoby. Stąd wobec ustalenia braku przymiotu strony, postępowanie zainicjowane żądaniem skarżącego powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu ograniczenia rozpatrzenia wniosku skarżącego do osoby zamieszkałego w przedmiotowym lokalu Ł. J., Sąd I instancji podkreślił, że sprawa niniejsza dotyczy jedynie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie bezczynności organu w sprawie wniosku o wymeldowanie pozostałych najemców lokalu. Wskazał ponadto, że ustalenie praw skarżącego oraz aktualnych najemców lokalu, po opuszczeniu przez skarżącego zakładu karnego, może się odbyć w postępowaniu cywilnym, toteż zbadanie tej kwestii przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję wydaną w przedmiocie zameldowania byłoby niedopuszczalne. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł występujący z urzędu pełnomocnik skarżącego, zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez przyjęcie błędnej interpretacji przepisu art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 111 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić. Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika z urzędu według norm prawem przepisanych za postępowanie kasacyjne. Uzasadniając skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego opisał na wstępie przebieg postępowania administracyjnego przed organami I i II instancji, jak również powołał zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdzając przy tym, że wyrok ten nie może się ostać w obecnej postaci i wymaga uchylenia, ponieważ jest dotknięty istotnymi uchybieniami. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano treść art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z porównania zakresu przedmiotowego sprawy określonego we wniosku wszczynającym postępowanie oraz zakresu rozstrzygnięcia ujętego w decyzjach organów orzekających w sprawie wynika, iż decyzje te nie zawierają rozstrzygnięcia co do całości żądań, a w tej części, w której złożono odwołanie, nie wydano decyzji. Kontynuując wywód uzasadniający zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący żądał wymeldowania z lokalu pięciu osób, a organ orzekający w sprawie (Prezydent Miasta Płocka) umorzył postępowanie w przedmiocie tylko jednej osoby. Wskazano przy tym, że z decyzji organu I instancji nie wynika, że jest to decyzja częściowa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ wydając decyzję częściową powinien zaznaczyć to w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ nadal trwa zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA/2126/00 - wskazano, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, które dotyczy żądań nie rozstrzygniętych w I instancji, organ ten powinien je traktować jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Powołując się na kolejne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1771/00) wyrażono pogląd, iż - jak wynika z treści art. 111 § 1 k.p.a. - uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy jest możliwe wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwić całą sprawę. Przy czym niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego i z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji pominął, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie skarżącego skierowane do Wojewody Mazowieckiego powinno być (na podstawie art. 111 § 1 k.p.a.) potraktowane jako żądanie uzupełnienia decyzji o rozstrzygnięcie żądań nierozstrzygniętych przez organ I instancji. Powtórzono również, że organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania tylko jednej osoby - nie zaznaczył, że jest to decyzja częściowa. W ocenie pełnomocnika skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie powinien skontrolować zgodność z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego, tj. czy organ ten potraktował odwołanie wniesione przez skarżącego jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a. Odnosząc się do sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 104 § 2 i art. 111 § 1 k.p.a. - Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Postawiony zarzut dotyczył obrazy przepisu p.p.s.a nakazującego uchylenie decyzji, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania przez organ, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane naruszenie polegało, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na potraktowaniu pisma skarżącego z dnia 15 grudnia 2006 r. jako odwołania, a nie wniosku o uzupełnienie decyzji w rozumieniu art. 111 § 1 k.p.a. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei, zgodnie z normą przewidzianą w art. 111 § 2 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ma podstawowa zasada funkcjonująca w ramach postępowania unormowanego przepisami k.p.a., jaką jest zaskarżanie decyzji administracyjnej - zgodnie z art. 127 i następnymi k.p.a. - poprzez wniesienie odwołania. Mając zatem na uwadze, że co do zasady, jedynym środkiem zaskarżania decyzji do organów wyższej instancji jest odwołanie (wyjątek stanowi przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy), należy podkreślić, że wszystkie inne wnioski dotyczące decyzji administracyjnych muszą wskazywać na treść żądania strony. Trzeba mieć na względzie, że organ administracji nie może dokonywać dowolnej interpretacji pisma pod kątem jego wpływu na całokształt postępowania. Dokonywana interpretacja musi mieścić się w regułach procesowych mających zastosowanie na danym etapie postępowania przed organem administracji oraz musi być zgodna z treścią żądania strony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł pismo w terminie przewidzianym dla wniesienia odwołania i zatytułował je "odwołanie", a treść pisma odnosiła się do zakwestionowania decyzji organu I instancji z przyczyn merytorycznych. Z tego też względu nieuzasadnionym byłoby, z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, potraktowanie wspomnianego pisma skarżącego jako żądania uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, przeniesienie okoliczności faktycznych na grunt podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że wydanie w tej sytuacji decyzji uzupełniającej na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. stanowiłoby nadinterpretację ze strony organów orzekających w sprawie. Za takim stanowiskiem przemawiają okoliczności oraz forma wniesionego przez skarżącego pisma. Jak wskazuje bowiem postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r, sygn. akt III AZP 10/88, publ. OSNC 1990 r., nr 9, poz. 116, wniesione odwołanie może być potraktowane jako żądanie uzupełnienia decyzji wówczas, gdy dotyczy części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji pierwszej instancji. Tymczasem w swoim odwołaniu skarżący kwestionował przede wszystkim meritum dokonanego rozstrzygnięcia, podkreślając iż pierwszy mieszkał w przedmiotowym lokalu, że przepisy nie przewidują eksmisji na bruk itp. Jedynie w części zdania zaznaczył: "rodzinę, którą proszę wymeldować". Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że w sprawie o wymeldowanie może zostać wydana decyzja częściowa, wymeldowanie może bowiem następować wobec różnych osób, na podstawie różnych tytułów prawnych. Dla wydania decyzji częściowej nie jest konieczny szczególny przepis upoważniający do takiego działania, lecz wystarczy, że decyzja jest podzielna i z jej treści wynika, iż dotyczy samoistnej części postępowania. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu Sądu I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 104 § 2 i art. 111 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przedmiotem zaskarżenia do tego Sądu jest jedynie decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania Ł. J.. Sprawa, co do pozostałych osób objętych wnioskiem skarżącego z dnia 20 listopada 2006 r., może zostać załatwiona poprzez wydanie odrębnych decyzji administracyjnych, tudzież - na co zwraca uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - podlegać kontroli na skutek wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia oraz ewentualnego wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu we wspomnianym zakresie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokatowi D. S. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.