I SA/Wa 509/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Elżbieta Lenart Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J. W. oraz utrzymał w mocy decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] pismem z dnia 8 listopada 2005 r. zawiadomił strony, iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości stanowiącej działki [...] oraz [...], która zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], przeznaczona została pod budowę autostrady płatnej A-4 na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Ministra Budownictwa spełnione zostały przesłanki z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) warunkujące udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe. W sprawie zostało bowiem wszczęte, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie wywłaszczeniowe, a ponadto w toku prowadzonych postępowań został udowodniony w sposób przewidziany przepisami kpa "uzasadniony przypadek" tj. druga z przesłanek art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Może to również doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie [...] euro (stanowiące [...] % wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto, została zakończona procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy dla przedmiotowego zadania. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, iż wykonawca uzyska prawo dostępu do placu budowy do dnia 27 lutego 2007 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego przesłanki, które zostały przytoczone przez Wojewodę [...] i Ministra Budownictwa w skarżonych decyzjach tj. ewentualne opóźnienie w rozpoczęciu robót oraz późniejsze uruchomienie środków pomocowych nie uzasadniają zastosowania przepisu art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż ma ona charakter wyjątkowy i tylko wyjątkowe okoliczności uzasadniałyby zastosowanie wskazanej normy prawnej. Ponadto skarżący stwierdził, że powyższe decyzje są wadliwe, gdyż art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiący podstawę prawną wydanych decyzji jest sprzeczny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w związku z powyższym jest on przepisem niekonstytucyjnym – niweczy on podstawowe uprawnienia składające się na treść prawa własności. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można pominąć ratio legis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którą było stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy, wyrażająca się w szczególności w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane, nie może pozostać bez wpływu na interpretację jej przepisów. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powołanego brzmienia przepisu wynika wprost, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej A-4 na oznaczonym jej odcinku. Jest poza sporem, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu, a zatem została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołane we wniosku okoliczności dotyczące koniczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy autostrad, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i o związanym z tym obowiązkiem terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie – zgodnie z art. 77 § 4 kpa – nie wymagają dowodu. W ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw, by skutecznie kwestionować informacje wskazane we wnioskach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie wymaga szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja inwestycji na przedmiotowym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady A-4, która w całości stanowić będzie główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym jak i międzynarodowym. Sąd nie widzi podstaw do podważenia twierdzeń, że finansowanie inwestycji z udziałem środków unijnego Funduszu Spójności jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych i że nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie może spowodować utratę środków uzyskanych na ten cel z Unii Europejskiej. Ocena ta, zdaniem Sądu nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonych treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 lipca 2006 r. znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gołosłowne. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc za dowód uznać należy dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie jest zarówno powołany wniosek z dnia 10 lipca 2006 r., wniosek o dofinansowanie oraz decyzja Komisji Wspólnot Europejskich z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przyznania pomocy w ramach Funduszu Spójności. Sąd uznał również za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielowi odszkodowania z tego tytułu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ochrona własności, wpisana w normy ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt K 3/01 OTK 2001/5/125 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt OTK-A 2004/7/66). Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest elementem procesu wywłaszczeniowego ale nie jest z nim równoznaczna (analogiczne rozwiązanie przewidziano w 122 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością przez właściciela. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji dopuścił się naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa. Jeśli zaś chodzi o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości należy zważyć, iż ustawodawca w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. W decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie jest uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. Nie pozbawia to właściciela prawa dochodzenia rekompensaty z tego tytułu w postępowaniu cywilnym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.