II SA/Kr 1189/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Andrzej Irla /spr./ AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L.R. i Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] marca 2004r. znak:[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 1996r. znak:[...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr "1" w Z., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 160 § 1 - § 4 kpa oraz w związku z art. 40 ust. 1 i art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 1996r. znak:[...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzono, że w wyniku prowadzonego postępowania potwierdzony został zarzut wydania przez Wójta Gminy J. decyzji z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wada ta w myśl przepisu art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - wyczerpuje przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Kolegium podało, że w postępowaniu dowodowym dokonano porównania uwierzytelnionej kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z mapą stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji oraz z mapą ewidencyjną. Porównanie tych dokumentów wykazało, że objęta decyzją działka położona jest w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "A4MRJ", stanowiącym teren rolniczy i zabudowy zagrodowej z zakazem nowej zabudowy, a nie w terenie "A3MRJ", jak bezpodstawnie ustalił organ orzekający w sprawie. Fakt ten potwierdził nadto Zastępca Wójta Gminy J. w piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2004r. nadesłanym do Kolegium po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło nadto, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie przewidziane przepisem art. 158 § 2 kpa, tzn. orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzenia jej nieważności. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skutkiem takim nie jest nawet fakt wzniesienia obiektu budowlanego określonego w tej decyzji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wspólny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T.B. i H.B. oraz L.R. i Z.R. Odwołujący wnosili na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucili: a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 1996r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa; b) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 2 kpa polegające na przyjęciu, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 1996r., pomimo że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne; c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr "1" położona w Z., której współwłaścicielami są wnioskodawcy położona jest na terenie o symbolu "A4MRJT", stanowiącym teren rolniczy i zabudowy zagrodowej z zakazem nowej zabudowy; d) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych w oparciu o pismo procesowe Zastępcy Wójta Gminy J. z dnia 20 stycznia 2004r, podczas gdy pismo to nie może stanowić dowodu w sprawie; naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez skorzystanie z trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji gdy ze względu na fakt ujawnienia nowych dowodów właściwym trybem nadzoru jurysdykcyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz naruszenie 84 § 1 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku powołania biegłego dla ustalenia, jakie było faktyczne przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców w momencie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a kwestia ta wymagała uzyskania wiadomości specjalnych. Decyzją z dnia [...]lipca 2004r. znak:[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że po ponownej analizie materiału dowodowego, pomimo bardzo niskiej kartometryczności mapy topograficznej, pogłębionej wielokrotnym kopiowaniem, zużyciem technicznym oraz wielokrotną różnicą skal map ewidencyjnych i mapy topograficznej, w rozpatrywanym przypadku fakt położenia działki nr "1" w Z. poza terenem przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zainwestowania na cele nowej zabudowy nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wyjaśniło, że dysponowało kopią zwaną "wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. - wieś Z.", uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem na dzień 30 października 2002r. Plan ten utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. i brak jest dowodów, by w tym rejonie Gminy wprowadzono do tego planu jakiekolwiek zmiany w okresie od jego uchwalenia (1993r.) do dnia 28 maja 1996r. Gdyby zmiany takie były przeprowadzone w rejonie działki nr "1" w Z., musiałyby zostać powołane w podstawie prawnej badanej decyzji Wójta Gminy J. Kolegium stwierdziło również, że fakt wybudowania budynku nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Bezpodstawny jest także zarzut "błędu" w ustaleniu, że działka nr "1" w Z. położona jest w terenie o symbolu "A4MRJ" podlegającym zakazowi nowej zabudowy. Podstawą do takiego stwierdzenia była wierzytelna kopia planu miejscowego oraz zgodny z operatem ewidencji gruntów wyrys z mapy ewidencyjnej. Konfrontacja sytuacji uwidocznionej na tym wyrysie z sytuacją topograficzną na kopii planu miejscowego (m.in. układ dróg) wskazuje na właściwe usytuowanie przedmiotowej działki w granicach terenu "A4MRJ", tzn. w terenie podlegającym zakazowi nowej zabudowy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji podano, że pismo Zastępcy Wójta Gminy z dnia 20 stycznia 2004 r. nie było przesłanką ustaleń stanu faktycznego, a jedynie ustalenia takie potwierdzało. Również kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąca dowód w sprawie, uwierzytelniona za zgodność z oryginałem, nie wykazuje znamion zniszczenia, które mogłyby uniemożliwić identyfikację działki. Nadto, gdyby zakładać nawet, że identyfikacja taka została dokonana z błędem 20-30 m, należy zauważyć, że w promieniu co najmniej kilkuset metrów od rejonu położenia działki nr "1" nie ma terenów przeznaczonych (w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym) pod nową zabudowę jednorodzinną. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli L.R. i Z.R., wnosząc na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący powtórzyli zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Naruszenie to wiązali z niepodpisaniem zaskarżonej decyzji przez wszystkich członków trzyosobowego składu orzekającego. Wada ta zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zapadła w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, była wydana przez organ kolegialny. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 z późn. zm.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym. Ponadto, stosownie do przepisu art. 17 ust. 5 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu, nie wyłączając przegłosowanego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że organ administracyjny zgodnie z art. 109 § 1 kpa doręcza stronie decyzję, przez co należy rozumieć że doręcza się oryginał, a nie wypis bądź odpis decyzji. Każdy egzemplarz decyzji, który zostaje doręczony stronom, musi być podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co staje się decyzją na prawach oryginału (J. Borkowski (w): B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", 7. wyd. C.H.Beck, s.522, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27.10.1998 r., II SA/Gd 1618/96 Lex nr 44208). Nie ma podstaw do uznania, że - jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku - skuteczne i prawidłowe byłoby pozostawienie w aktach postępowania administracyjnego oryginału wydanej decyzji przy przesłaniu stronie jej odpisu lub kopii. Reasumując decyzja z dnia [...]lipca 2004r. wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinna była zostać doręczona skarżącym z podpisami wszystkich trzech członków Kolegium. Skarżący, wezwani na rozprawie przez Sąd, przedłożyli oryginał zaskarżonej decyzji, na której istotnie znajdują się podpisy jedynie dwóch członków składu orzekającego (k. 54 - 55 akt). Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku bowiem organu kolegialnego decyzję podpisuję wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej wydawaniu. W przedmiotowej sprawie decyzja doręczona stronie została podpisana jedynie przez dwóch członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co stanowi wyraźne naruszenie cytowanego wyżej przepisu art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Sąd uznał zatem, że brak podpisania decyzji przez jednego z członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi naruszenie przepisów prawa, które należy zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, a tym samym stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Za uznaniem tego naruszenia za rażące przemawia fakt, że zostało dokonane wbrew jasnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisom art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 107 § 1 kpa i 109 § 1 kpa. Argument ten znajduje zresztą potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 1991 r. w sprawie SA/Kr 1304/90 (opublikowany w ONSA z 1991 r, nr 1, póz. 18), w którym Sąd orzekł, że "decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 kpa)". Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku z 10 kwietnia 2002 r. wydanym w sprawie II SA 3870/2001. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych należało orzec jak w sentencji. Na skutek uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w przypadku ponownego rozpoznania sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, sprawa winna zostać rozpoznana przez innych członków Kolegium. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007r. (II GPS 2/2006), zgodnie z którym "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Tymczasem w przedmiotowej sprawie w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy brały udział dwie osoby, które wcześnie uczestniczyły w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.