II OSK 667/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 498/07 odrzucające skargę W. D. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie braku związku schorzenia ze służbą wojskową postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 498/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W. D. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie braku związku schorzenia ze służbą wojskową. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego (por. uchwala 7 sędziów SN z 27 października 1999r., III ZP 9/99), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r., ONSA 2001/2/47) "od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje". Pomimo zmian w stanie prawnym, jakie nastąpiły od czasu wydania przedmiotowych orzeczeń, tezy w nich zawarte nadal pozostają aktualne - por. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r., II SA/Wa 2637/04, LEX nr 166502). Stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. z 2004r., nrl51, poz. 1595), które zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie z dnia 10 czerwca 1992 r., regulujące właściwość i tryb postępowania wojskowych komisji lekarskich, w § 7 pkt 7 stanowi wyraźnie, że wojskowe komisje lekarskie orzekają m.in. o związku inwalidztwa z czynną służba wojskową. Orzekanie w tym przedmiocie przez właściwe wojskowe komisje mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, na jakie powołuje się przedmiotowe rozporządzenie, to jest art. 30a ust 4 pkt 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 1967r. Poprzez odesłanie zatem, w zakresie orzekania przez komisje wojskowe w przedmiocie związku schorzenia ze służbą wojskową zastosowanie mieć będą przepisy zawarte w innych ustawach niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 1967r. Sama ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP, nie odnosi się bowiem do zagadnienia związku chorób, ułomności, wypadków, uszczerbku na zdrowiu lub śmierci ze służbą wojskową. Ustalanie związku określonych zdarzeń ze służbą wojskową jest przedmiotem innych ustaw, w tym w szczególności ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, a także ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Z powyższych ustaw wynika, iż orzeczenia wojskowych komisji lekarskich dotyczące ustalania określonych schorzeń i ich związku ze służbą wojskową nie mają w pełni samodzielnego bytu w tym znaczeniu, że podlegają kontroli sądów powszechnych w postępowaniu o prawo do świadczeń przysługujących z powyższych tytułów, o ich zakres i wysokość. Powyższe wykazuje, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby wojskowej - czynnej lub zawodowej w ramach dwóch ustaw: z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP i z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej w celu powołania jej lub przyjęcia do odbycia tej służby albo zwolnienia ze służby wojskowej. Te orzeczenia wojskowych komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych administracyjnych organów właściwych w sprawach powołania lub przyjęcia określonej osoby do odbycia służby wojskowej albo do zwolnienia ze służby, przy czym powołanie do służby wojskowej lub zwolnienie z tej służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ze względu na jednolity, administracyjny tryb postępowania zarówno w kwestii zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej, jak i samej zdolności do tej służby, orzeczenia wojskowych komisji lekarskich w tej kwestii są wiążące dla innych organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby wojskowej lub zwolnieniu z tej służby i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia (stan zdrowia) danej osoby i ich związek ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP i z takim orzeczeniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia takie nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Takie orzeczenia komisji poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Analiza obowiązującego stanu prawnego zatem prowadzi do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 30a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia poborowego lub żołnierza na potrzeby ustalenia zdolności do służby wojskowej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest orzeczenie wojskowych komisji lekarskich obu instancji w części uznania związku schorzenia ze służbą wojskową, a nie odnosi się do kwestii powołania do czynnej służby wojskowej lub zwolnienia z tej służby na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ani ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, należy stwierdzić niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Części bowiem zaskarżonej niniejszą skargą orzeczenie komisji wojskowej stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a z art. 2 kpc wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Podkreślić należy, że konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest łącznie na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych (por. postanowienie SN z 4 kwietnia 2003r., III CZP 11/03, LEX 78812). Wprawdzie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych nie są cywilnymi w sensie materialnoprawnym (ze względu na stan prawny oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym) albowiem źródłem roszczenia jest stosunek administracyjnoprawny, niemniej jednak są to sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, podlegają bowiem właściwości sądów powszechnych, na podstawie kodeksu postępowania cywilnego. zaskarżone niniejszą skargą orzeczenie w zakresie związku stwierdzonego schorzenia ze służbą wojskową pozostaje więc poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 3 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 184 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie udzielonej z urzędu, a nie opłaconej przez stronę, pomocy prawnej. Wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej jest tylko dopuszczalne, gdy znajduje podstawę prawną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie formy decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawa wprowadzają expressis verbis inną formę wykonywania administracji publicznej, np. formę umowy cywilnoprawnej. Wskazano, iż przepis art. 104 k.p.a. nie rozróżnia decyzji administracyjnych ze względu na zakres samodzielności bytu prawnego. Przyjmując domniemanie działania władzy publicznej w formie decyzji, zawsze wtedy gdy wyraźny przepis prawa materialnego tak stanowi, jak i wówczas, gdy przepis w tym zakresie milczy, należy w ślad za poglądem doktryny przyjąć, że domniemanie to ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można zatem uznać za rozsądne stanowisko, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie można wywnioskować, iż wojskowa komisja lekarska nie może być uznana za organ administracji publicznej. Nie ma też argumentów, które mogłyby uzasadnić pogląd, że zaskarżone orzeczenie tej komisji nie ma charakteru aktu administracyjnego (A. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydanie 7, C-H Beck W-wa 2005, str. 463). W jednorodnym przedmiocie mamy do czynienia z odrębnym strukturami orzeczniczymi, bowiem następuje procesowe wyodrębnienie zagadnienia wstępnego (będące decyzją administracyjną orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej) od rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia rentowego, pozostające pod kontrolą sądu powszechnego. Bez wątpienia trudność polega na tym, iż sądy powszechne nie czują się związane rozstrzygnięciami wstępnymi. Jednak nie zauważanie ich skutkuje uwolnieniem spod kontroli sądownictwa administracyjnego pewnej sfery działania administracji publicznej. Natomiast samo związanie decyzjami administracyjnymi, wynikające z określonej art. 16 k.p.a. zasady ich trwałości, nie jest kwestionowane przed sądami cywilnymi w szeregu innych postępowań. Dualizm rozstrzygania tej samej sprawy przez sądownictwo powszechne i administracyjne ogranicza w sposób istotny zagwarantowaną konstytucyjnie kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie można przecież przyjąć, iż wojskowa komisja lekarska tyko z tego powodu, iż uczestniczy w procedurze z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych przestaje być organem administracji publicznej. W takim bowiem przypadku konstytucyjne prawo do sądu służące jednostce z racji jej indywidualnego roszczenia wyłączałoby sądową kontrolę działania administracji publicznej, którą to gwarantuje norma określona przepisem art. 184 Konstytucji RP. Nadto prowadzi do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje potencjalnie wadliwa decyzja administracyjna pozostająca poza sferą kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, iż dopuszczalność zaskarżania orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w podobnych sprawach została potwierdzona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 1995 r. S.A./Gd 1655/95 (OSP 1997, nr 7-8, poz. 135). Podobne stanowisko zostało wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z 8 listopada 1999 r., OPS 12/99. Z kolei powołana w zaskarżonym postanowieniu uchwała stała się przedmiotem krytycznej glosy Janusza Borkowskiego (Państwo i Prawo 2000/5, str. 108-113). Na marginesie należy wskazać, iż to przyczyny nie medyczne a proceduralne, polegające na znacznym upływie czasu od chwili rozwiązania stosunku służbowego, legły o podstaw rozstrzygnięcia w zaskarżonym do WSA orzeczeniu o braku związku schorzeń skarżącego z zawodową służbą wojskową. Stanowisko sądu niweczy możliwość kontroli zgodności z prawem stanowiska organu administracji w przewidzianym do tego postępowaniu sądowo-administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 184 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Za utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić przede wszystkim należy, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich dzielą się na dwie odmienne grupy. Pierwsza, obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej, jak i samej zdolności do tej służby. Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla innych organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby wojskowej lub zwolnieniu z tej służby i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP - Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm., por. też § 2 - 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach - Dz. U. Nr 57, poz. 278 ze zm.). Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby i ich związek ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP (por. ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - Dz. U. z 1990 r. Nr 8, poz. 31, ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o świadczeniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową - Dz. U. Nr 53, poz. 342 ze zm., ustawa z dnia 29 maja 1974 r o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin - Dz. U. z 1983 r. Nr 13, poz. 68 ze zm., ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm. ). Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Dzieje się tak dlatego, że decyzje administracyjne w tych sprawach wydawane są nie przez wojskowe komisje lekarskie, lecz przez inne organy (wojskowy organ emerytalny lub ZUS). Orzeczenie organu wojskowego ma tu wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. III ZP 9/99, OSNAPiUS 2000, nr 5, poz. 167). Pogląd ten został powtórzony w postanowieniu Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. OSA 1/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 47), gdzie przyjęto, iż "od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 30 a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje". Wydane w przedmiotowej sprawie przez wojskową komisję lekarską orzeczenie to decyzja dotycząca związku stwierdzonego schorzenia ze służbą wojskową Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i tym samym odrzucił skargę postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.