II OSK 115/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt III S.A./Kr 422/07 odrzucające skargę Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa M. z dnia [...], nr [...] w sprawie stwierdzenia zmian w statucie Wojewódzkiego Szpitala [...] w K. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie NSA/post.1 – postanowienie ,,ogólne" Postanowieniem z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt III S.A./Kr 422/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa M. z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia zmian w statucie Wojewódzkiego Szpitala [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 46 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z 2002 r.), jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa, do pisma należy dołączyć to pełnomocnictwo. Sąd podał, że w niniejszej sprawie skarżący został wezwany przez WSA w Krakowie do usunięcia braków skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym i pouczony jakie skutki rodzić będzie niezastosowanie się do wezwania Sądu. Termin do uzupełnienia skargi upływał w niniejszej sprawie w dniu 18 czerwca 2007r. Podano, że skarżący nie uzupełnił braków skargi w przewidzianym terminie. Dalej Sąd wskazał, odnosząc się do informacji skarżącego dotyczącej innej sprawy, w której Sąd wzywał o przedłożenie uchwały Sejmiku Województwa, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 1 wyjątek od wyrażonej w art. 50 §1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wskazano kontynuując, że z ustępu 3 oraz ust. 3 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma województwo, którego interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd stwierdził, że ustawodawca wyraźnie ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyróżnia przy tym dwie czynności: "złożenie skargi" (do którego uprawnione jest województwo) oraz "podstawę do wniesienia skargi", którą jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu. Uznano, że z przepisu powyższego wynika zasada, iż skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może województwo, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (w niniejszej sprawie uchwała sejmiku). Powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu, a mianowicie treść ustępu 2a. Ustawodawca przewidział w nim bowiem wyraźnie, że w sytuacji o której w nim mowa (zakończenie kadencji sejmiku) skargę wnosi sejmik kolejnej kadencji. W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej we wcześniejszym ustępie 2. W przypadku bowiem opisanym w ust. 2a skargę składa nie województwo, lecz sejmik. Sąd Wojewódzki podał, że podstawowe reguły interpretacyjne nakazują interpretować tekst aktu prawnego z uwzględnieniem różnego znaczenia użytych przez ustawodawcą różnych sformułowań. Skoro zatem ustawodawca używa w ust. 2 sformułowania że "do złożenia skargi uprawnione jest województwo", a "podstawą do jej wniesienia" jest uchwała sejmiku województwa, natomiast w ust. 2a zawiera sformułowanie, że "do złożenia skargi uprawniony jest sejmik województwa (...)", to trzeba tym różnym sformułowaniom przypisać różną treść. Uznano wobec powyższego, że zasadą ogólną jest, że skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może województwo, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (sejmiku lub zarządu), natomiast w sytuacji opisanej w ust. 2a przewidziano od tej zasady wyjątek i skargą w takim przypadku wnosi nie województwo, lecz jeden z jego organów - sejmik województwa kolejnej kadencji. Stąd wyciągnięto wniosek, że w niniejszej sprawie upoważnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody było Województwo M.. Podstawą zaś do wniesienia tej skargi stanowić miała uchwała Sejmiku Województwa M.. Wskazano dalej, że drugi z wymienionych warunków złożenia skargi został w niniejszej sprawie spełniony, skarga została bowiem poprzedzona uchwałą Sejmiku z dnia [...] w sprawie wniesienia do wsa skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Jak podano, nie został jednakże spełniony pierwszy z wymienionych warunków, a mianowicie osoba która podpisała skargę pomimo wezwania Sądu nie uzupełniła w wyznaczonym terminie skargi poprzez wykazanie swego umocowania do działania imieniem strony skarżącej - Województwa M.. Wskazano, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 cytowanej już ustawy o samorządzie województwa, województwo jest osobą prawną. Może zatem działać przez swoje organy. Z podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy województwa zaś wynika, że organem upoważnionym do reprezentowania województwa na zewnątrz jest marszałek województwa (art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). To zatem ten podmiot (lub ewentualnie inna osoba przez niego umocowana) był upoważniony do złożenia w niniejszej sprawie skargi do sądu. Pomimo wezwania przez sąd nie uzupełniono jednak braków skargi i nie dołączono w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa od marszałka dla radcy prawnej B. M. do wniesienia imieniem województwa skargi do sądu. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono Sądowi I instancji: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 43 ust. 1 , art. 86 ust. 2, 2a ,3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organem samorządu województwa uprawnionym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Nr [...] z dnia [...] nie jest Sejmik Województwa, lecz Marszałek Województwa, -naruszenia przepisów postępowania , a to art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) polegające na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci doręczenia pełnomocnictwa od Marszałka Województwa pomimo, że skarżący dołączył prawidłowe pełnomocnictwo w niniejszej sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy , gdyż ich nie uzupełnienie skutkowało jej odrzuceniem w sytuacji istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia, a ponadto z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła zarzut: -naruszenia przepisów postępowania , a to art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nie wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa wnoszącego pismo pełnomocnika skarżącego, a skierowanie wezwania wprost do organu, którego pełnomocnik reprezentował, a to naruszenie miało wpływ na rozpatrzenie sprawy, - naruszenia przepisów postępowania, a to art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm. ), poprzez nie wezwanie pełnomocnika skarżącego uzupełnienie braku formalnego tj. złożenia pełnomocnictwa w sytuacji , gdy z przesłanego do Sądu pisma przewodniego do sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika , iż takie pełnomocnictwo zostało udzielone i tylko omyłkowo nie zostało dołączone, a to naruszenie miało wpływ na rozpatrzenie sprawy – to jest na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Krakowie i przekazanie sprawy Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nie wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa wnoszącego pismo pełnomocnika skarżącego, a skierowanie wezwania wprost do organu, którego pełnomocnik reprezentował jest uzasadniony. Wskazać należy, że w sytuacji gdy wnoszącym skargę jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika (art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w związku z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W świetle art. 46 § 3 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo. Niedopełnienie przez wnoszącego skargę pełnomocnika obowiązku dołączenia pełnomocnictwa stanowi podstawę wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, przez dołączenie pełnomocnictwa, pod rygorem odrzucenia skargi (por. Jacek Gudowski w: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska "Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom I", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1997 r., str. 171). Wyraźnie podkreślić należy, iż wezwanie powinno być skierowane do osoby określającej siebie jako pełnomocnik strony skarżącej. Co prawda bowiem przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. nakazuje wezwanie strony do uzupełnienia pisma, które nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania wymogów formalnych, ale w przypadku pisma wnoszonego przez pełnomocnika wezwanie do złożenia pełnomocnictwa nie powinno być kierowane do strony. Po pierwsze, w przepisie art. 49 § 1 jest mowa o piśmie strony. Po drugie, obowiązek złożenia pełnomocnictwa wynika z art. 46 § 3 p.p.s.a., który to przepis odnosi się do sytuacji, gdy pismo wnosi pełnomocnik. Z łącznego brzmienia przepisów art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika zatem, że gdy wnoszącym skargę jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika. Przypomnieć można, iż taki sam pogląd w tej kwestii był wyrażony, jakkolwiek bez szczegółowej argumentacji, na tle art. 37 pkt 5 ustawy o NSA (patrz: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2663/00, System Informacji Prawnej LEX nr 50112). Jak wynika natomiast z akt przedmiotowej sprawy pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. WSA w Krakowie, do usunięcia braków skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego wezwał nie pełnomocnika, którym w niniejszej sprawie była radca prawny B. M., a skarżącego. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.