II SA/Ke 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2007r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta P., polegających na połączeniu w jedną nieruchomość działek oznaczonych numerami 5304/1 i 5304/2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] B. K. stała się właścicielką nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek 2851/1 i 3426 wraz z zabudowaniami w - części. Natomiast na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...], A. Z. stała się właścicielką nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek 2851/2 i 3894 wraz z zabudowaniami w - części. Ze znajdujących się w aktach tych postępowań uwłaszczeniowych protokołów ustalenia stanu władania wynika, że B. K. i A. Z. użytkowały działki wymienione w aktach własności ziemi i po połowie istniejące zabudowania. W oparciu o ustalenia dokonane dla potrzeb uwłaszczenia w ewidencji gruntów miasta P. wpisana została B. K. jako właścicielka zabudowanej działki nr 2851/1 o pow. 0,0917 ha oraz A. Z. jako właścicielka zabudowanej działki nr 2851/2 o pow. 0,0926 ha. Po modernizacji ewidencji gruntów miasta P. dokonanej w 1991 r., działki nr 2851/1 i 2851/2, mimo ich różnego stanu prawnego zostały połączone w jedną działkę oznaczoną nowym numerem 5304. Jako współwłaścicielki tej działki zostały natomiast wpisane po - części B. K. i A. Z. W latach 2004 - 2006 wykonywana była kolejna modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta P. W jej trakcie z powstałej w wyniku połączenia działki nr 5304 wyodrębniono działkę nr 5304/1 wpisując jako jej właściciela B. K. oraz wyodrębniono działkę nr 5304/2, co do której jako właściciela ujawniono A. Z. W 2003 r. w mieście P. zakładano ewidencję budynków. W jej trakcie usunięty został z tej ewidencji budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym 5304;1 z uwagi na to, że jako budynek w ruinie nie podlegał on rejestracji w kartotece budynków. Na skutek wniosku A. Z., Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków budynku oznaczonego numerem 5304;1 położonego na działce nr 5304/1 i odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na połączeniu w jedną nieruchomość działek nr 5304/1 i 5304/2. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie został oceniony w sposób prawidłowy zarówno co do nieruchomości gruntowych jak i budynkowych. Choć bowiem istotnie brak było podstaw do połączenia obu wymienionych działek w jedną nieruchomość, gdyż stanowią one odrębne własności, to jednak organ I instancji nie zauważył, że z porównania przebiegu granic tych działek z granicami figurującymi w źródłowej ewidencji gruntów obrębu P. stanowiącej podstawę wydania aktów własności ziemi wynika, iż w obecnej ewidencji nie uwzględniono pasów gruntu zajętych pod budowę ulicy K., stanowiących nadal własność A. Z. i B. K. Ponadto wbrew treści aktów własności ziemi, z których wynika, że budynek mieszkalny oznaczony w ewidencji budynków nr 5304/1;1 w - części stanowi również własność A. Z, jako właścicielkę tego budynku wpisano wyłącznie B. K. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że Starosta dysponując wystarczającym materiałem dowodowym nie dołożył starań w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem prawnym, co uzasadniało wydaną decyzję kasacyjną. W skardze na tę decyzję B. K. wniosła o wnikliwe rozpatrzenie zasadności decyzji wydanej przez Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżąca zarzuciła że zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd co do przysługiwania spornego budynku A. Z. i B. K. po - części jest sprzeczny z obowiązującą w prawie zasadą, iż budynek znajdujący się na danym gruncie jest z nim nierozerwalnie związany i przypisany w całości właścicielowi gruntu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu skargi wyraził pogląd, że fakt iż sporny budynek położony jest w większości na nieruchomości skarżącej nie przesądza jego własności, którą określają tytuły własności - w tym wypadku treść aktów własności ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Proceduralną podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji był przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może zapaść tylko wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. wtedy gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie je przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe. W takich bowiem przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, skoro zgodnie z art. 136 kpa może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wynika stąd a contrario, że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro organ II instancji w myśl art. 119 kpa może zlecić organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego (Barbara Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 606 - 607 i powołany tam wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA Nr 2/1981, poz. 88). W niniejszej sprawie organ II instancji w końcowej części uzasadnienie sam stwierdził, że Starosta dysponował wystarczającym materiałem dowodowym w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków ze stanem prawnym, a mimo to tego nie uczynił. W myśl przytoczonej wyżej wykładni przepisu art. 138 § 2 kpa takie stwierdzenie nakazywało zreformowanie decyzji organu I instancji, jeżeli istotnie nie zachodziła w sprawie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka potrzeba natomiast, zdaniem sądu nie zachodziła, choć organ II instancji niekonsekwentnie wskazał w innej części swego uzasadnienia, na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego co do nie uwzględnionych w ewidencji gruntów i budynków obrębu P. pasów gruntu zajętych pod ulicę K., a nadal stanowiących własność A. Z. i B. K. Brak potrzeby dokonywania takich ustaleń wynikał z tego, że zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu administracyjnym został określony we wniosku A. Z. z dnia 23 listopada 2006 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz w zawiadomieniu z dnia 14 grudnia 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków działki nr 5304 wraz z budynkami. Ponieważ ani we wniosku strony, ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wspomniano o potrzebie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zajęcia części przedmiotowej działki pod ulicę K., okoliczność ta nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania. Nie przeszkadza to oczywiście organowi administracji w wyjaśnieniu tej kwestii w odrębnym postępowaniu, które powinno być wszczęte z urzędu, jeśli wspomniana zmiana w ewidencji gruntów wynika z dokumentów wymienionych w § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38/01 poz.454 ze zm., przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów. Organ winien bowiem pamiętać, że stosownie do treści § 44 pkt 2 tego rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ II instancji wskazał również jako przyczynę uchylenia decyzji Starosty wadliwą ocenę przez ten organ tytułów własności stron do znajdującego się na działce 5304/1 i 5304/2 starego domu mieszkalnego i wynikły z tej oceny wadliwy wpis do ewidencji budynków. Zdaniem organu II instancji bowiem, z aktów własności ziemi wynikało, że budynek ten stanowił współwłasność B. K. i A. Z. po - części. Takie rozumowanie narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa materialnego . Skoro bowiem organ II instancji inaczej niż organ I instancji zinterpretował treść tytułu własności mającego być podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji budynków, to powinien był w myśl przedstawionej wyżej wykładni art. 138 § 2 kpa zreformować w tej części zaskarżoną decyzję. Wskazać ponadto należy, że organ dopuścił się jeszcze jednego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na wadliwym sformułowaniu sentencji kontrolowanej decyzji. Mowa w niej bowiem o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta P., polegających na połączeniu w jedną nieruchomość działek oznaczonych numerami 5304/1 i 5304/2. Pominięto natomiast drugi punkt decyzji Starosty z dnia [...] dotyczący wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków obrębu P., budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym 5304/1;1 położonego na działce nr 5304/1. Dokonana przez organ II instancji ocena aktów własności ziemi będących podstawą dokonanej przez organ I instancji zmiany w ewidencji budynków, stanowiła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Akty własności ziemi (AWZ) wydawane na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) stanowiły decyzje administracyjne wywołujące skutki prawne w zakresie własności nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1992 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107/91 poz. 464 ze zm.), AWZ stały się niewzruszalne w tym sensie, że nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w takich sprawach podlega umorzeniu. Niewzruszalność AWZ nie oznacza jednakże, że mogą one tworzyć prawa rzeczowe nieznane polskiemu prawu cywilnemu. W takiej sytuacji organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany do takiej interpretacji wadliwego AWZ, która możliwie najwierniej odpowiada jego treści, ale nie jest sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa cywilnego. Należy przy tym pamiętać, że wpisy w ewidencji gruntów nie stanowią dowodu własności ujawnionych w tej ewidencji nieruchomości i ich części składowych. Dowodami tymi są bowiem tytuły własności będące podstawą wpisów w ewidencji. Jeśli ujawni się spór co do treści tych tytułów własności, to może on być rozstrzygnięty jedynie na drodze odpowiedniego postępowania sądowego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że interpretacja AWZ nr [...] z dnia [...] na podstawie którego B. K. stała się właścicielką nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek 2851/1 i 3426 wraz z zabudowaniami w - części oraz aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...], mocą którego A. Z. stała się właścicielką nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek 2851/2 i 3894 wraz z zabudowaniami w - części, sprowadzająca się do stwierdzenia, że budynek położony na nieruchomościach oznaczonych numerami 2851/1 i 2851/2 jest współwłasnością B. K. i A. Z. po - części - jest wadliwa. W polskim prawie cywilnym obowiązuje wywodząca się z prawa rzymskiego zasada superficies solo cedit mająca swoje normatywne odzwierciedlenie w art. 191 kc. Wyjątki od tej zasady są dopuszczone na mocy art. 46 § 1 kc. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomości budynkowe powstają w razie: ustanowienia użytkowania wieczystego (art. 235 kc); użytkowania przysługującego rolniczej spółdzielni produkcyjnej (art. 272, 279 kc); przekazania przez rolnika na własność państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (ustawa z 20 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), przekazania przez rolnika na własność Państwa nieruchomości rolnej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 24 lutego 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Nieruchomością lokalową jest część budynku (lokal), jeżeli na podstawie przepisów szczególnych jest ona traktowana jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawę normatywną do ustanowienia odrębnej własności lokalowej stanowi przede wszystkim ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ani ustawa o uregulowaniu własności nieruchomości rolnych, ani też żaden ze wskazanych przepisów prawa nie przewiduje powstawania odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej czy lokalowej w drodze uwłaszczenia opartego na przepisach ustawy z dnia 26 października 1971 r. Według zgodnych poglądów doktryny nigdy też nie może nastąpić "powstanie" odrębnej własności budynku lub lokalu w trybie zasiedzenia. Skoro tak to nie można zaakceptować poglądu organu II instancji, sprowadzającego się do stwierdzenia istnienia z mocy przytoczonych aktów własności ziemi nieruchomości budynkowej będącej przedmiotem współwłasności B. K. i A. Z. po - części, odrębnej od własności gruntów na których leży, stanowiących własność - jedna - B. K.- i druga - A. Z. Zgadzając się z poglądami organów administracji obu instancji, że nieruchomości oznaczone numerami 5304/1 i 5304/2 stanowią odrębne własności i brak jest podstaw do ich połączenia w jedną nieruchomość, należy stwierdzić, że w konsekwencji tego poglądu możliwa do przyjęcia na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ujawnienie w ewidencji gruntów własności przedmiotowego budynku, jest konstrukcja przyjęta przez organ I instancji. Wynikający z niej wniosek, że przedmiotowy budynek położony jest na nieruchomości stanowiącej własność B. K. nie jest sprzeczny ze stanem faktycznym sprawy, gdyż z takiego zapisu w ewidencji budynków nie musi wcale wynikać, iż na jej nieruchomości położony jest cały ten budynek. Taka konkluzja znajduje oparcie w punkcie 18 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, dotyczącym analogicznej sytuacji. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy budynek jest położony na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych, numer działki ewidencyjnej na której położony jest budynek jest numerem działki ewidencyjnej, na której położona jest przeważająca część budynku. Przedmiotowy budynek jest właśnie położony w przeważającej części na działce nr 5304/1 stanowiącej własność B. K., co nie było w sprawie kwestionowane. Ponadto należy pamiętać, o czym była już wyżej mowa, że taki zapis w ewidencji budynków nie przesądza kwestii własności takiego budynku. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie poprawnej interpretacji przez organ II instancji wskazanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, organ II instancji nie miał by podstaw do uchylenia decyzji Starosty w żadnej części. Z uwagi na stwierdzone i wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.