II SA/Bd 1145/06

Dnia 27 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 roku sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. działający z upoważnienia Starosty B. – Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w B., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia D. wraz ze stacją redukcyjno - pomiarową I ST w B. na terenie oznaczonych działek, na rzecz P. W uzasadnieniu podniesiono, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1997 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]), a dotyczącym obszaru pod projektowany gazociąg DN 150 przy ul. T. w B., jak również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]1997 r., dotyczącym trasy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 mm relacji [...] na terenie gminy B. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] 2006 r. dla w/w gazociągu Wójt Gminy B. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które to orzeczenie uzyskało następnie walor ostateczności. Wskazano również, że ostateczne spełnienie wymagań do wydania pozwolenia na budowę nastąpiło przez wydanie decyzji z dnia [...] 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2006 r. nr [...] Starosty B., zezwalających P. na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w określonym pasie trasy przebiegu gazociągu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. F., który pismem z dnia 17 lipca 2006 r. zaskarżył ją w całości i zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., wniósł o jej uchylenie. Podniósł też, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez uzyskania zgody właściciela gruntu tj. odwołującego, bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji na użytkowanie gruntu oraz bez uzgodnienia wysokości odszkodowania. Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący podniósł, iż nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne, zgodnie z Konstytucją i przepisami Kodeksu cywilnego podlega szczególnej ochronie prawnej, a zaskarżona decyzja uwzględnia jedynie interes inwestora pomijając interesy i prawa właściciela prywatnego, któremu nie zagwarantowano należnego odszkodowania. Ponadto zdaniem odwołującego, Starosta Powiatowy w B. bezprawnie i z naruszeniem prawa własności - art. 140 i nast. K.c., wykreślił w decyzji pkt. 5, zobowiązujący inwestora do uzyskania decyzji na użytkowanie. W uzupełnieniu odwołania zawartym w piśmie z dnia 21 lipca 2006 r. Z. F. zarzucił organowi orzekającemu w I instancji, iż naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej działką nr [...] położonej we wsi S., gm. B. W ten sposób, zdaniem odwołującego, uniemożliwiono jemu skorzystanie z prawa do zaskarżenia przywołanej decyzji. Ponadto odwołujący podniósł zarzut wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, którą organ oparł na uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1997 r., podczas gdy z uzyskanych przez niego informacji wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. w skład, której wchodzi miejscowość S., utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a do dnia 7 września 2004 r. nie wydano decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż uzupełniono zakres postępowania w sprawie o dokładne określenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz zaliczenie do określonej kategorii obiektów budowlanych, co pozwoliło na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał inwestora jedynie do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Poza tym organ odwoławczy potwierdził zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. zawartym w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1997 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawartym w uchwale Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r. (Dz.Urz. Woj. [...]) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] 1997 r. dotyczącym trasy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 relacji [...] na terenie gminy B. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ podniósł, iż decyzją Starosty B. z dnia [...] 2006 r. znak: [...] ograniczono sposób korzystania z części działki nr [...] we wsi S. gm. B. w ten sposób, że udzielono inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie przez ten teren gazociągu wysokiego ciśnienia, przy czym na podstawie art. 108 K.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co daje podstawę do uznania, że inwestor posiadał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane zgodnie z ustaleniami decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że grunty rolne przewidziane pod budowę gazociągu zostały decyzjami Starosty B. z dnia 5 i 9 maja 2006 r. czasowo wyłączone z produkcji rolniczej, jedynie działka nr [...] położona we wsi S., stanowiąca własność odwołującego, wyłączenie takie uzyskała na mocy decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006 r. znak: [...], która pomimo zaskarżenia utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na mocy decyzji z dnia [...] 2006 r. znak; [...]. Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r. nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. dotycząca tras gazociągów wysokiego ciśnienia na terenie tej gminy, w części wsi: [...], w związku z czym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie są obowiązujące. Odnosząc się zaś do kwestii wysokości odszkodowania za zajęcie terenu pod budowę gazociągu organ stwierdził, że nie mogą być one rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż nie należą do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej, stanowiąc przedmiot odrębnego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. F. zakwestionował decyzję organu odwoławczego w całości i wnosząc o uchylenie zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący nadmienił również, że postanowienie z dnia 11 lipca 2006 r. o sprostowaniu decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006 r. nie zostało jemu doręczone, co stanowiło ewidentne naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie miał prawa uzupełnić decyzji organu I instancji, gdyż nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego i stosownych ustaleń, a on jako właściciel gruntu nie miał możności wypowiedzenia się i obrony swoich interesów. Ponadto skarżący zauważył, że Wojewoda [...] orzekając w sprawie oparł się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., co miałoby potwierdzać pismo Urzędu Gminy B. z dna 7 września 2004 r. Ponadto zdaniem skarżącego, organy administracji nie uwzględniły okoliczności, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które zgodnie z Konstytucją RP pozostaje pod szczególną ochroną prawną, przez co naruszono jego istotny interes prawny i ekonomiczny. W dalszej części skargi Z. F. przedstawił własne spostrzeżenia i ocenę poszczególnych wydarzeń towarzyszących toczącemu się postępowaniu w sprawie, jednak nie zawierają one konkretnych zarzutów, istotnych z jurydycznego punktu widzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W nawiązaniu do podniesionych w skardze zarzutów organ stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawarte w uchwale Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r. są obowiązujące, a pismo Urzędu Gminy B. z dnia [...] 2004 r. nie dotyczy terenu przeznaczonego pod budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Odnosząc się zaś do sprostowania decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006 r. wskazano, że nie dotyczyło ono numerów działek w obrębie S., gdzie między innymi położona jest działka nr 116, stanowiąca własność skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie kwestii ewentualnych nieprawidłowości w zakresie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia należy rozpatrywać przez pryzmat unormowania zawartego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego uzależnione jest od stwierdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902), przy czym stosownie do przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego, do której zalicza się przedmiot niniejszej sprawy, jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza akt sprawy bezspornie wskazuje, że planowana inwestycja oparta została, jeżeli chodzi o określenie jej lokalizacji, na podstawie właściwych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zawartym w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1997 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawartym w uchwale Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] 1997 r. dotyczącym trasy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 relacji [...] na terenie gminy B. Wymienione akty planistyczne, wbrew zarzutom strony skarżącej, posiadają moc obowiązującą i stanowiąc konieczną a zarazem wystarczającą podstawę ustalenia lokalizacji inwestycji, zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w trakcie postępowania mającego na celu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek rację należy przyznać skarżącemu, który wywodzi, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1995 r. utraciły z dniem 1 stycznia 2004 r. ważność, jednak twierdzenie rozciągające skutki derogacji także na samoistne plany miejscowe uchwalone po 1995 r. stanowi zbyt daleko idącą a jednocześnie niedopuszczalną interpretację rozszerzającą wyjątek od zasady obowiązywania wiążącego aktu normatywnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Na mocy tego przepisu z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1994 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. O ile więc powyższe stanowi bezsporną okoliczność w świetle przytoczonej regulacji ustawowej, całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest rozciąganie derogacyjnych skutków na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone po 31 grudnia 1994 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415) w pierwotnym brzmieniu przewidywał utrzymanie w mocy powyższe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w tej ustawie. Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy więc przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu [por. komentarz do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717), [w:] T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze, 2004.]. Treść uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w pasach terenu pod gazociągi wysokiego ciśnienia Dn 250 mm oraz Dn 150 mm o ciśnieniu Pnom 5,5 MPa, wyraźnie wskazuje na kompletny i pełny zakres regulacji jej przedmiotu, co potwierdza tezę samoistnego charakteru tej uchwały. Ponadto przepis § 5 cyt. uchwały wyraźnie stwierdza utratę mocy uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. na obszarze zmiany planu, o którym mowa w § 2. Przedstawione powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny prowadzą do uznania obowiązującego charakteru uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1997 r., przez co bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie nie wymagał załączenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaganej jedynie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chodzi zaś o załączone do skargi pismo (kserokopia) Urzędu Gminy B. z dnia [...] 2004 r. mające potwierdzać brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., to pominąwszy jego lakoniczność i zdawkowość, uznać przede wszystkim należy, że nie dotyczy ono terenu przeznaczonego pod budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Sąd nie podzielił również zarzutu wskazującego, iż organ odwoławczy nie miał prawa uzupełnić decyzji organu I instancji, gdyż nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego i stosownych ustaleń, przez co skarżący jako właściciel gruntu nie miał możności wypowiedzenia się i obrony swoich interesów. Należy bowiem mieć na względzie, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej poczynił w tej materii wszystkie niezbędne czynności. Zobligowany w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten dokonał w zaskarżonej decyzji precyzyjnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu pomimo faktu, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu należy do prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę - właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, który na tej podstawie ustalił strony postępowania i zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Akta sprawy potwierdzają jednoznacznie, że przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom ochrony środowiska, w tym określonym w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Przedłożony projekt budowlany ma także wymaganą formę i jest kompletny. Uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzania projektu i jego sprawdzania były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te dołączyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Podniesiony zarzut nie doręczenia przez organ I instancji skarżącemu postanowienia z dnia [...] 2006 r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w decyzji tego organu z dnia [...] 2006 r. wystarczająco wyjaśniony został w odpowiedzi organu na wniesioną skargę poprzez wskazanie, że sprostowanie oczywistych omyłek w tej decyzji nie dotyczyło numerów działek w obrębie S., gdzie między innymi położona jest działka nr 116, stanowiąca własność skarżącego. Natomiast jeśli chodzi o kwestię wysokości odszkodowania za zajęcie terenu pod budowę gazociągu, stwierdzić należy brak możliwości jej rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu, gdyż nie należy ona do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej, stanowiąc przez to przedmiot odrębnego postępowania. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.