II SA/Gl 925/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] /znak [...]/ Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi [...] s.c. A w B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego Zakładu [...] w B. na działkach nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O. Zakres robót budowlanych sprecyzowany został w projekcie budowlanym a miejsce ich wykonywania ilustruje projekt zagospodarowania działki. Na projekcie tym odmiennymi kolorami zaznaczono część istniejącą zakładu oraz część projektowaną. Z projektu tego nie wynika, aby jakiekolwiek roboty dotyczące części istniejącej były związane z przebudową jego ściany zachodniej. Również część rysunkowa projektu – rzut przyziemia dla części "A" /istniejącej/ nie przewiduje przesunięcia ścian zewnętrznych w kierunku do granicy działki. Z akt sprawy wynika, że począwszy od [...] 2002 r. W. K. interweniował w sprawie prowadzonej budowy, zarzucając wykonywanie robót niezgodnie z projektem /pismo z [...] 2002 r./. Jego zastrzeżenia nie zostały ówcześnie uwzględnione, brak jest przy tym dowodu, by organ nadzoru budowlanego w terenie dokonał stosownych sprawdzeń. W piśmie z [...] 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że roboty prowadzone są zgodnie z pozwoleniem na budowę. Na pismo to, traktując je jako postanowienie, pełnomocnik W. K. wniósł zażalenie z [...] 2002 r. Z akt sprawy nie wynika, aby pismu temu został nadany bieg. W piśmie tym podniesiono, że inwestor wkroczył z robotami na działkę nr P, do której W. K. rościł sobie prawo. Nadto inwestor zbliżył się do budynku mieszkalnego skarżącego na odległość 2,5 m oraz wzniósł konstrukcję z bardzo wysokim murem, ograniczając dostęp światła do pomieszczeń. Ponieważ budynek inwestora ma charakter produkcyjny, naruszono również zakaz z § 12 ust. 9 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140/. Zarzuty powyższe zostały również zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia [...] 2002 r., zawierającym wniosek o wstrzymanie budowy. Na bezczynność organu nadzoru stopnia powiatowego W. K. składał zażalenia, w tym z [...] 2002 r. Akta sprawy nie dostarczają informacji co do ich dalszego losu. W końcu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] "zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku W. K. o wszczęcie postępowania w przedmiocie niezgodności realizacji robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę". Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., w którym zalecono przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zgodności robót z udzielonym pozwoleniem. Pismem z [...] 2003 r. wystosowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. lecz pozbawionym podpisu, zawiadomiono strony o planowanych na [...] 2003 r. oględzinach obiektu. W aktach brak dowodów na przeprowadzenie tych oględzin. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Zakładowi [...] "A" sp. jawna, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem robót wykonanych przy rozbudowie zakładu na pgr C przy ul. [...] w R. przedłożyć: projekt budowlany zamienny części obiektu wykonanej w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej obiektu oraz aktualnych wypisów z rejestru gruntu wraz z mapką, w terminie do [...] 2003 r. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718/. W uzasadnieniu podano, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] r. "nie zawierał w rzutach szczegółowych wymiarów określających ściśle położenie ściany zewnętrznej obiektu. Wymiary uzyskane graficznie z rzutu przyziemia wyznaczały położenie ściany zewnętrznej w odległości około od [...] do [...]m na zewnątrz istniejącego budynku, co jest błędem, popełnionym przy inwentaryzacji obiektu, który znalazł się w zatwierdzonym projekcie. Ponieważ wykonywane roboty wymagały utrzymania ciągłości konstrukcji, nową ścianę wykonano z przesunięciem od [...] do [...] na zewnątrz ściany dotychczasowej". Uznano, że nowo wykonana ściana znajduje się nadal na działce inwestora, co powoduje zachowanie warunków technicznych i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od decyzji W. K. zarzucił, że przepisy podane w podstawie prawnej decyzji nie miały zastosowania, albowiem w sprawie nie ma zastosowania prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Decyzją naruszono przepisy techniczne, ochrony środowiska oraz prawa właściciela. Pominięto fakt, że nowy mur uległ znacznemu powiększeniu. Uprzednio miał [...] m długości oraz [...] m wysokości. Obecnie jego długość wynosi [...] m a wysokość [...] m. Mur znajduje się 2,2 m od budynku mieszkalnego. W granicy znajdują się również kominy [...]. Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że mur wzniesiono na działce nr C należącej do W. K.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jakkolwiek wadliwie określił numer decyzji organu stopnia powiatowego. W podstawie prawnej podano także art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 prawa budowlanego /Dz.U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm./. W uzasadnieniu natomiast podano, że nałożony decyzją obowiązek pozwoli na jednoznaczne określenie położenia realizowanego obiektu oraz określenie kto jest właścicielem poszczególnych działek. Podano, że W. K. nie wykazał tytułu prawnego do działki C a z dokumentów wynika, że działka R należy do M. K. a działka C do Z[...] "A". Z akt sprawy wynika, że od strony wschodniej działka W. K. oznaczona numerem P sąsiadowała z działkami o numerach D i C, objętymi pozwoleniem na budowę. Inwentaryzacja powykonawcza budynku [...] sporządzona [...] 2002 r. /karta [...] akt Nr [...]r./ wykazuje, że granica między działkami D i C przebiegała w części w oddaleniu od budynku, w części po jego ścianie a w części przez fragment budynku. W roku 2002 dokonano zmiany granic między działkami C i D przenosząc ją na linię muru zewnętrznego zakładu. Obecnie ściana usytuowana jest w granicy między działkami, którym nadano numery R i S. Działka R należy do M. D. /pozostając w zarządzie W. H./ i oddziela działkę S od działki W. K.. W skardze do sądu administracyjnego W. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów zastępowania, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 5 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zarzucono, że wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem o jakim mowa w art. 50 ustawy. Nadto wydana decyzja zmierza do legalizacji obiektu wykonanego niezgodnie z projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podając, że jakkolwiek rozbudowa została dokonana z przesunięciem ściany, to obiekt nadal znajduje się na działce inwestora. W trakcie postępowania sądowego ustalono, że W. K. zmarł a jego następcą prawnym jest S. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Decyzja podlegała uchyleniu, jednakże nie z powodów podnoszonych w skardze. Zasadniczą kwestię stanowi bowiem dokonana przez organ kwalifikacja stanu faktycznego. Decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie art. 51 prawa budowlanego, albowiem przyjęto, że roboty dotyczące przesunięcia przedmiotowej ściany stanowiły odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia. Tymczasem z projektu budowlanego nie wynika, aby prace związane z rozbudową miały dotyczyć ścian zewnętrznych budynku istniejącego. Nie przewiduje takich robót ani projekt zagospodarowania działki ani projekt architektoniczno-budowlany. Znajdująca się w projekcie "uwaga" dotycząca stanu technicznego ściany od strony zachodniej przewiduje konieczność wyburzenia tej ściany i ponowne jej wybudowanie w tej samej granicy i o tej samej wysokości. W ślad za stwierdzoną koniecznością nie idzie jednak projekt budowlany, który w ocenie Sądu milczy na temat ewentualnych robót mających dotyczyć ścian zewnętrznych istniejącego budynku. Projekt nie zawiera ani opisu sugerowanej rozbiórki, ani opisu i rysunków dotyczących odtworzenia ściany zachodniej. W przekonaniu Sądu nie można zatem mówić w tej sytuacji o wykonaniu robót niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, jeżeli pozwolenie to nie obejmowało swym zakresem rozbiórki i wybudowania przedmiotowej ściany. Udzielone pozwolenie dotyczyło zgody na rozbudowę istniejącego zakładu. Roboty, które zostały wykonane przy okazji rozbudowy ale nie były objęte projektem, nie mogą być traktowane jako odstępstwo od projektu, lecz są one samowolą budowlaną. Organy zakwalifikowały bezsporny fakt przesunięcia zewnętrznej ściany istniejącego budynku jako odstępstwo. Kwalifikację tę należy ocenić jako co najmniej przedwczesną. Powinna ona być poprzedzona analizą wykonanych robót w kontekście zakresu udzielonego pozwolenia. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że kwestionowane roboty zostały wymuszone potrzebą zachowania ciągłości konstrukcji i wywołane błędami projektu. Błędy projektu nie mogą usprawiedliwiać robót, które wykonano aby uniknąć skutków wadliwego projektu, lecz poza jego zakresem. Dla usuwania skutków samowoli budowlanej właściwy jest tryb z art. 48 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę organy winny wnikliwie zbadać, jak należy zakwalifikować wzniesioną ścianę. Dodatkowo należy zauważyć, że zasadnie strona w odwołaniu zarzucała zastosowanie niewłaściwego stanu prawnego. Powoływany w decyzjach przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 zostały wprowadzone do prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 193, poz. 1430/ i obowiązują od 11 lipca 2003 r. Jednakże art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadza regułę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw wszczętych przed dniem 11 lipca 2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie należy uznać za wszczęte już w roku 2002, począwszy od [...] 2002 r. W. K. monitował w sprawie prowadzonej budowy i żądał czynności organów. Zaniechania w tym zakresie nie wpływają na datę wszczęcia postępowania, którą zgodnie z art. 61 § 3 kpa jest data doręczenia organowi żądanie strony, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek. Również z tego względu w sprawie nie mogły mieć zastosowania podane w decyzjach przepisy. W końcu należy zwrócić uwagę na zupełnie gołosłowne twierdzenia o zgodności wykonanych robót dotyczących ściany z warunkami technicznymi dotyczącymi budynków i ich usytuowania. Na skutek zmiany granic działek, obecnie ściana znajduje się w granicy z działką R, która nie jest zabudowana. Jednocześnie działka ta jest na tyle wąska, że budynek skarżącego znajdujący się na kolejnej działce, oddalony jest od niej o 2,20 m. W tej sytuacji dla oceny, czy wykonane roboty odpowiadają standardom technicznym konieczne jest uwzględnienie zagospodarowania działki skarżącego, wyznaczającej dopuszczalne parametry zabudowy inwestora. Mając na uwadze podaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.