II SA/Po 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Sklepy "A" sp. z o.o. sp. k. z siedzibąw T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] r. w obiekcie handlowym sklep "A" znajdującym się w J., przy ul. [...] stwierdził, iż wejście i wyjście wytyczone jest systemem ścianek działowych wykonanych z podwójnych szyb zespolonych, w ciągu komunikacyjnym wejścia do obiektu handlowego zabudowana jest czteroskrzydłowa obrotowa barierka tzw. kołowrotek, która uniemożliwia korzystanie z obiektu przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich, wjazd osoby niepełnosprawnej na wózku inwalidzkim odbywa się po zdemontowaniu urządzenia kołowrotka. Zobowiązano kierownika sklepu do opracowania instrukcji obsługi korzystania z kołowrotka przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął dnia [...] r. postępowanie w sprawie przystosowania obiektu handlowego sklepu "A" położonego przy ul. [...] w J. do korzystania z niego, bez udziału osób trzecich, przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 61 ust oraz art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję Nr [...] nakazującą właścicielowi obiektu sklep "A" Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w J. zdemontowanie urządzenia kołowrotka zabudowanego w ciągu komunikacyjnym wejścia na halę sprzedaży w terminie do 6 kwietnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w rzeczonym obiekcie system komunikacji jest zorganizowany w sposób rozgraniczający wejście i wyjście z obiektu. Drzwi wejściowe uruchamiane są przez fotokomórkę i otwierają się zgodnie z kierunkiem ruchu ciągu komunikacyjnego, w którym są zbudowane. Jednakże wejście na halę sprzedaży realizowane jest przez urządzenie kołowrotka, które w przypadku osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, wymaga odstawienia, przesunięcia całości tego urządzenia przez osobę trzecią. W konsekwencji nie spełnione są wymagania przepisu art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane dotyczące przystosowania obiektu do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Spółka "A" Sklepy sp. z o.o. sp. kom. odwołała się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylania i umorzenia postępowania. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 61 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej art. 61 określa jedynie podmiotu zobowiązanego do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, natomiast art. 5 formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego, określającą, jakie wymagania powinien spełnić obiekt budowlany, oraz jego budowa i użytkowanie. Spółka wskazuje, iż przepisy mające charakter zasady ogólnej wymagają uwzględnienia przy interpretacji innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych, nie powinny natomiast stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Powołanie w sentencji decyzji administracyjnej wyłącznie art. 5 ustawy Prawo budowlane bez wskazania konkretnej normy szczegółowej, stanowi według skarżącej poważną wadę decyzji i powinno być przesłanką do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis art. 5 powołanej ustawy nie zawiera żadnych konkretnych norm prawnych, które określałyby zasady, jakim powinny odpowiadać obiekty handlowe w kontekście przedmiotowego problemu. Brak takich norm przesądza o niemożności zarzucenia, że zostały one przez skarżącą naruszone. W konsekwencji nie można również stwierdzić, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 66 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem skarżącej świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i skutkuje koniecznością jego umorzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na 15 maja [...] r., w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, iż w obowiązującym systemie prawnym brak jest konkretnych norm prawnych, które określałyby szczegółowe i jednoznaczne zasady, jakim powinny odpowiadać obiekty handlowe w kontekście ich dostępności dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), które doprecyzowują zalecenie zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zaś przepis § 16 ust. 1 i § 62 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 16 ust. 1 do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W przedmiotowej sprawie, osoby niepełnosprawne nie mają dostępu na hale sprzedaży bez pomocy osób trzecich, które muszą przesunąć czteroskrzydłową barierkę obrotową. Naruszone zostały także postanowienie przepisy § 62 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym w wejściach do budynku i ogólnodostępnej pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten pomimo tego, iż bezpośrednio odnosi się do drzwi, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż użycie barierek obrotowych oznacza zastosowanie mechanizmu w identyczny sposób uniemożliwiającego przejście osobom niepełnosprawnym. Ponieważ w obiekcie handlowym będącym przedmiotem postępowania nie dochowane są wymogi określone wskazanymi przepisami rozporządzenia, a stan techniczny obiektu budowlanego oceniany jest przez jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spółka "A" Sklepy złożyła skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 1, art. 15 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie oraz przepisów § 16 ust. 1 oraz § 62 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 w związku z art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Artykuł ten określa jedynie podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, natomiast art. 5 formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej postawy rozstrzygnięć administracyjnych, a decyzja wydana z powołaniem jedynie art. 5 ustawy, bez wskazania konkretnej normy szczegółowej stanowi poważna wadę decyzji, która jest podstawą do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca odrzuca również zarzut naruszenia przepisu § 16 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z tego względu, iż rzekome nieprawidłowości stwierdzone w toku postępowania dotyczyły urządzeń zamontowanych przy kasach wewnątrz pawilonu handlowego, a tym samym nie mogą mieć nic wspólnego z dojściem do wejścia do budynku, które znajduje się na zewnątrz budynku. W odniesieniu zaś do przepisu § 62 ust. 2 rozporządzenia, skarżąca wskazuje, iż dotyczy on drzwi obrotowych lub wahadłowych, w przedmiotowej sprawie zakwestionowane zostało natomiast urządzenie obrotowe zamontowane przy kasie, które w żaden sposób nie przypomina drzwi obrotowych lub wahadłowych i nie jest usytuowane przy wejściu do budynku. Ponieważ zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie naruszone zostały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś art. 5 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięć administracyjnych, tym samym nie zachodzi sytuacja, w której przedmiotowy obiekt byłby w nieodpowiednim stanie technicznym, w konsekwencji zaś brak podstaw dla zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła także, iż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji tj. przepisach § 16 ust. 1 i § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas, gdy organ pierwszej instancji oprał swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 61 z wiązki z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru została zdaniem skarżącej wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa, organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do zarzutów prezentowanych przez skarżącą w odwołaniu, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja organ pierwszej instancji jest słuszna, gdyż przedmiotowy budynek narusza przepisy techniczno-budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty podniesione w skardze. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy § 16 i § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotą przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest wprowadzenia gwarancji prawnych, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Tak postawiony przez ustawodawcę cel ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby wolne były one od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów. Ta zasada prawa budowlanego uszczegółowiana jest przez przepisy § 16 i § 62 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te regulują kwestie dojść, dojazdów oraz wejść do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Prawdą jest, iż przepis § 62 ust 2 rozporządzenia nie wymienia literalnie czteroskrzydłowej obrotowej barierki tzw. kołowrotka, a jedynie drzwi wahadłowe lub obrotowe, jednak celem przepisu jest zapewnienie swobodnego przejścia osobom niepełnosprawnym, które pozwalałoby im na samodzielne korzystanie z budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Niewątpliwie urządzenie kołowrotka, zainstalowane w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do hali sklepowej, stanowi barierę fizyczną, która odgradza i reguluje dostęp do hali sprzedaży, spełniając analogiczną funkcję jak drzwi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przedmiotowy kołowrotek jest tylko urządzeniem zamontowanym przy kasach wewnątrz pawilonu handlowego. Umieszczony bowiem na końcu ciągu komunikacyjnego prowadzącego od wejścia do pawilonu handlowego odgradza ciąg komunikacyjny od hali sprzedaży. Nie jest to więc jakiekolwiek urządzenie sklepowe, jeżeli bowiem uniemożliwia ono korzystanie z hali sprzedaży osobom niepełnosprawnym, to uniemożliwia ono w istocie jakiekolwiek korzystanie przez osoby niepełnosprawne z pawilonu handlowego. Uznać więc należy, iż w takim przypadku dochodzi do naruszenia celu, jaki wypełnić miały normy prawne tworzone przez przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji. Przepisy § 16 i § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są, jak wyżej wskazano, uszczegółowieniem ogólnej normy zawartej w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Powołanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przepisów rozporządzenie nie jest więc wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, a jedynie wskazaniem przepisów szczegółowych, które konkretyzują normą wyrażoną w przepisie art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Uznać należy, iż w przypadku istnienia przepisów szczegółowych błędem organu pierwszej instancji było niepowołanie ich w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest jednakże podgląd, ukształtowany w odniesieniu do przesłanek nieważność decyzji administracyjnej, ale mający szersze zastosowanie, że niepowołanie pełnej podstawy prawnej – w sytuacji gdy w istocie taka podstawa prawna istnieje – nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania dopuszczono się jednak naruszeń prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które jednak nie zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonali analiz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W przedmiotowej sprawie zbadanie tych rozstrzygnięć organów administracji jest konieczne dla możliwości zastosowania normy wskazanej w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym nakazują, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza sytuację, w której obiekt budowlany nie będzie odpowiadał wymogom określonym w przepisach techniczno-budowlanych. Wskazuję się, że przepis tego artykułu nie daje jednak podstaw do nakazania usunięcie stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji o podobnym charakterze. Kwestionowanie zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeżeli więc obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a niezgodność ta została zaakceptowana decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a przy tym obiekt ten nie wypełnia pozostałych dwóch przesłanek wskazanych przez art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane tj. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, to brak jest podstaw prawnych dla nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości. W tym kontekście brak wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie jest istotnym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu także określenie obowiązku nałożonego na skarżącą, jako obowiązku zdemontowania urządzenia kołowrotka, jest nieprawidłowe i sformułowane w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony z naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a. Cytowany powyżej art. 66 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożenie w niniejszej sprawie obowiązku zdemontowania urządzenia kołowrotka bez wyjaśnienia, czy istniejące naruszenie przepisów Prawa budowlanego może zostać usunięte również przez inne niż zdemontowanie kołowrotka działania, które umożliwią osobom niepełnosprawnym na swobodne, bez pomocy osób trzecich, korzystanie z pawilonu handlowego, jest naruszeniem przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Wszak nawet przepis § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje warunki, jakie muszą być spełnione, w przypadku zamontowania drzwi obrotowych lub wahadłowych. Tym samym obowiązek zdemontowania kołowrotka jest wydany nie tylko w oparciu o niepełny materiał dowodowy, ale także z przekroczeniem kompetencji przysługujących w tym zakresie organom nadzoru budowlanego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należało uchylić. Organ drugiej instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę uzupełni postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, aby możliwa była ocena czy zasadne jest zastosowanie przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku zasadności zastosowania wskazanych przepisów prawidłowo określi obowiązek ciążący na skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik