IV SA/Gl 681/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r. numer [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z upoważnienia Rady Miejskiej zawartego w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ) odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego L. B.. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i trójką dzieci. Pracuje on w "A" a żona w "B" s.c. Średnie miesięczne dochody rodziny wynoszą [...] zł brutto, a z analizy budżetu domowego wynika, że miesięczne wydatki rodziny wynoszą około [...] zł. W ocenie organu oznacza to, iż rodzina wydaje więcej niż deklaruje, że posiada. Istnieje według organu podejrzenie, że rodzina posiada dodatkowe dochody, których nie ujawnia. Nadto organ ustalił, że rodzina posiada samochód marki [...] zakupiony w [...] r. za odprawę otrzymaną z tytułu zwolnienia z pracy oraz za pieniądze z kredytu liniowego. Rodzina korzysta z dodatku mieszkaniowego od [...] r. W ocenie organu okoliczności sprawy wskazują, że istnieją rażące dysproporcje pomiędzy wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym strony. O zasadności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe decydują nie tylko zadeklarowane dochody ale i posiadane dobra świadczące o stanie majątkowym wnioskodawcy. Takim dobrem w ocenie organu jest samochód, który wnioskodawca zakupił za środki, których celem było zabezpieczenie materialne osób i rodzin w okresie pozostawania bez pracy i możliwości zarobkowania. Nadto organ wskazał, że koszty utrzymania samochodu stale rosną co obciążą budżet domowy. Dodatki mieszkaniowe są przeznaczone natomiast dla osób niezamożnych, często pozostających bez pracy lub innego stałego dochodu, które są w trudnej sytuacji finansowej i przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych nie potrafią zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. Zakup, utrzymanie samochodu, spłata kredytu i rat w ocenie organu do takich potrzeb nie należą. W odwołaniu L. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub jej zmianę i przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 kpa. Wyjaśnił, że spełnia przesłanki zawarte w art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymagane do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zakwestionował stanowisko organu stwierdzające, że istnieje podejrzenie iż rodzina posiada dodatkowe dochody, których nie ujawnia. Nadto za rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym uznał stwierdzenie, że wydatki rodziny wynoszą [...] zł gdyż organ tego nie udowodnił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium odwołując się do ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy poparło w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Przywołując treść art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Kolegium wywiodło, że przepis ten upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy. W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dawały podstawy do przyjęcia, iż istnieje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji o dochodach, a stanem majątkowym wnioskodawcy, skutkująca odmową przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium podkreśliło, że dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych. Utrzymanie i eksploatacja samochodu osobowego do takich potrzeb nie należy. W skardze L. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji celem jej rozpatrzenia bądź wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jego wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nadto wnioskował o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nadto sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym, wydanie decyzji z rażącą obrazą art. 107 kpa. Na uzasadnienie skargi wyjaśnił, że przysługuje mu dodatek mieszkaniowy w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przywołując przy tym wysokość uzyskiwanego przez rodzinę dochodu. Ponadto przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu, dodając, że samochód posiadał już w momencie korzystania z dodatku mieszkaniowego, a obecny samochód nabył w okolicznościach które wykazywał przy zamianie pojazdu. Dodał, że w obecnych czasach posiadanie samochodu nie jest zbędnym luksusem, lecz umożliwia zarobkowanie i zmniejsza koszty utrzymania rodziny w związku z codziennymi kosztami przeznaczonymi na zakup biletów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnioskował o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że skarżący błędnie zarzuca, iż przysługuje mu dodatek mieszkaniowy w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując jej wnioski i zarzuty i podkreślił, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 kpa. Nadto, że organ odwoławczy pomija fakt, iż w momencie przyznania w [...] r. dodatku mieszkaniowego posiadał on samochód, co nie stanowiło przeszkody w przyznaniu tego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej ppsa ), wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 ppsa Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w latach [...] i [...] dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeśli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160% kwoty niniejszej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z mocy art. 7 ust. 3 tej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W związku z tym wypada wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć : "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" ( vide : słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczyka, tom I Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994, s. 490 ). Dysproporcja wymieniona w cytowanym art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna być nadto rażąca, a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s 24 ). W ocenie Sądu norma z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy ma zastosowanie w celu wyeliminowania przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczenie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Innymi słowy w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Dodać należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 3 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu ma charakter uznaniowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy oznacza to, że organ odmawiający przyznania dodatku obowiązany jest wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Kontrola uznania administracyjnego powinna natomiast polegać nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pełnej kontroli podlega także sposób interpretowania przez organ występujących w tekście normatywnym pojęć nieostrych ( video : J. Zimmermann " Glosa do orzeczenia TK z dnia 29.09.1993, K 17/92. opubl. Państwo i Prawo 1994/4/109). Orzekające w sprawie organy oparły swe rozstrzygnięcia o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżący jest właścicielem samochodu osobowego [...] rocznik [...] zakupionego w [...] r. za odprawę otrzymaną w związku ze zwolnieniem z pracy oraz za pieniądze z kredytu liniowego, przy wskazaniu, że z dodatku mieszkaniowego rodzina ta korzysta od [...] r. Nadto, organ wskazał na dysproporcje wynikające z analizy budżetu domowego określającego tzw. wydatki i dochody rodziny. W ocenie Sądu stanowisko to może budzić uzasadnione wątpliwości. Z ustaleń organu wynika, że skarżący pobierał dodatek mieszkaniowy od [...] r. W poprzednich zatem okresach, gdy przyznawano skarżącemu dodatek mieszkaniowy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych organy administracji nie uznały, że w sytuacji majątkowej wnioskodawcy występuje rażąca dysproporcja w rozumieniu art. 7 ust. 3 cyt. ustawy. Należało więc wykazać, czy od daty wydania ostatniej decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy jego stan majątkowy uległ tak znacznej poprawie, że uzasadnia zastosowanie art. 7 ust. 3 tej ustawy. Obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej czy zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wynika z art. 32 Konstytucji RP. Stanowi on dyrektywę którą muszą kierować się organy załatwiając sprawy uznaniowe. Pominięcie tej dyrektywy stanowi niewątpliwie naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy zarówno art. 7 ust. 3 cyt. ustawy jak i ww. przepisu ustawy zasadniczej ( por. wyrok WSA z dnia 21.03.2003 r., III SA 1621/01, POP 2004/4/85 ). Nie można też uznać za trafny pogląd organu, że utrzymanie i ponoszenie kosztów z tytułu posiadania samochodu nie należy do najważniejszych potrzeb rodziny, bez wnikliwej sytuacji osobistej i finansowej tej rodziny. Organy orzekające nie wyjaśniły bowiem czy samochód, który posiada skarżący nie jest mu niezbędny do zarobkowania. Z informacji zawartej w wywiadzie środowiskowym wynika, że samochód ten służy skarżącemu do dojazdu do pracy. Skarżący zeznał, że w tym celu samochód ten jest wykorzystywany z uwagi na charakter jego pracy i żony, a nadto, że pomniejsza on koszty dojazdów rodziny do pracy i szkoły. Bliższej analizy w tym zakresie organy nie przeprowadziły. Skarżący zeznał też, że zanim kupił samochód [...] to miał inny samochód. Wymagało więc wyjaśnienia także jakie w rzeczywistości skarżący ponosił w tym zakresie wydatki. Nadto, czy przeznaczenie odprawy pieniężnej w związku z rozwiązaniem umowy o pracę na zakup samochodu, a nawet zaciągnięcie kredytu liniowego w tym celu nie było związane z możliwością uzyskania przez skarżącego zatrudnienia. W tej sytuacji stwierdzenie, że ww. środki nie zostały przeznaczone na właściwy cel są co najmniej przedwczesne i dowolne. Tym bardziej, że organy nie ustaliły jakie kwoty pieniężne były zainwestowane w tę inwestycję. Ze zgromadzonych w aktach dowodów nie wynika nawet za jaką kwotę został zakupiony przedmiotowy samochód, a także jaką stanowi on wartość materialną. Zatem posiadanie przez skarżącego samochodu winno być wyjaśnione także pod względem potrzeb związanych z charakterem wykonywanej przez niego pracy, a także sytuacji rodzinnej skarżącego. Kwestie tzw. analizy budżetu domowego także wymagają wnikliwego wyjaśnienia. W aktach sprawy znajduje się dokument, prawdopodobnie sporządzony w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego zatytułowany : "Analiza budżetu", na którym widnieje podpis skarżącego. Z analizy tej wynika, że wysokość wymienionych wydatków miesięcznych stanowi kwotę [...] zł. Dochód miesięczny rodziny wynikający z deklaracji o dochodach kształtuje się na poziomie [...] zł. Zestawienie ww. dokumentów wskazuje na różnice między wykazanymi dochodami, a wydatkami. Z dokumentu pt. "analiza budżetu" jak i z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, w oparciu o jakie źródła został on sporządzony. W odwołaniu skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji odnośnie wskazanej kwoty [...] zł stanowiącej wydatki rodziny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bliżej do tej kwestii się nie odniósł. Natomiast na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, że wysokość wydatków w dokumencie "analiza budżetu" została określona w ten sposób, że osoba sporządzająca wywiad powiedziała, iż takie są normy i tak przeciętnie rodziny wydają np. na żywność, środki czystości. W ocenie Sądu w tej sytuacji budzi wątpliwości, czy sporządzone przez osobę sporządzającą wywiad zestawienie miesięcznych wydatków odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Skoro skarżący zarzuty w tym zakresie podnosił w odwołaniu to organ odwoławczy także i te kwestie winien był bliżej wyjaśnić i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez orzekające organy, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie spowodować mógł nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy w naprowadzonych kierunkach. Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn na zasadzie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po myśli art. 200 i 209 ppsa Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania.