I SA/Wa 263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację rozbudowy drogi [...] nr [...] na odcinku obwodnicy [...]., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...], będącej własnością E. D. oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł. Ponadto Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] w części stanowiącej o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. do zapłaty odszkodowania na rzecz E. D. w terminie 14 dni od dnia, w której decyzja stanie się ostateczna i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, albowiem właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż działki w formie umowy kupna - sprzedaży. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył właścicielowi nieruchomości – E. D. termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, natomiast zawiadomieniem z dnia 27 maja 2005 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Odnosząc się do kwestii odszkodowania organ wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie operatu szacunkowego tej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 4 kwietnia 2006 r., który to operat, zdaniem organu, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Zarówno przyjęte przez rzeczoznawcę podejście jak i metoda były, zdaniem organu, prawidłowe. Organ stwierdził ponadto, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta cześć nieruchomości. Gdyby przyjąć, iż w odszkodowaniu za wywłaszczoną cześć nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie pozostaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne zarówno z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i z zasadami prawa cywilnego. Stanowiłoby to bowiem "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części. Skargę na powyższą decyzję, w części ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość złożył E. D. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 140 kpa art. 75, 77 § 1 kpa, art. 6 kpa w zw. z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji, art. 139 kpa oraz art. 128 i 157 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie odpowiada szkodzie, jaką poniesie skarżący wskutek jej wywłaszczenia. Nieruchomość ta stanowi cześć [...], służącego do produkcji rolniczej. Wywłaszczenie skutkować będzie szkodą nie tylko w postaci utraty własności działki, ale również utraty dochodów i spodziewanych zysków. W ocenie skarżącego, na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas dokonywania szacowania wartości można zastosować metodę polegającą na analizie zysków nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącego organ powinien uwzględnić kwotę [...] zł z opinii C. K., J. M. i D. S. z kwietnia 2006 r. W przypadku sporu między rzeczoznawcami, co do kryteriów ustalania wartości nieruchomości i tym samym wysokości odszkodowania, to organ prowadzący postępowanie powinien, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zlecić organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonanie oceny prawidłowości tych wycen. Skarżący podniósł ponadto fakt znacznego wzrostu cen nieruchomości w okresie kilku miesięcy na terenie województwa [...], wskutek czego aktualna wartość wywłaszczanej nieruchomości jest co najmniej 30 – 50% większa w stosunku do wartości z daty operatu szacunkowego sporządzonego przez J. K., tj. z 4 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przy czym wszczęcie takiego postępowania może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy nabycia takiej nieruchomości z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, który to termin wyznacza wojewoda. Wymogi te zostały w sprawie zachowane. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył E. D. 7 – dniowy termin do zbycia działki nr [...], informując, że po bezskutecznym upływie terminu na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Zakres wywłaszczenia został określony decyzją ostateczną Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi [...] nr [...] na odcinku obwodnicy [...], nr [...], a wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została określona przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. w operacie z dnia 4 kwietnia 2006 r. Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania i aktualności operatu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jego stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wobec powyższego zarzut skarżącego, iż obecna wartość wywłaszczonej nieruchomości jest faktycznie o 30 – 50% większa w stosunku do cen nieruchomości z daty sporządzania operaty szacunkowego przez J. K., tj. 4 kwietnia 2006 r. również należy uznać za chybiony, albowiem Sąd bada stan sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zważyć ponadto należy, iż odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkodach, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżący nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogły być zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotem operatu szacunkowego, jak również decyzji organu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Powyższy przepis nie przewiduje możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Także zamiar skarżącego prowadzenia dalszej [...] nie miał wpływu na wysokość odszkodowania, albowiem przepisy powołanej ustawy takiej możliwości nie przewidują. W pojęciu "naprawienia szkody", o którym mówi skarżący mieści się pozbawienie prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem za tę nieruchomość a nie utrata zaplanowanych zysków. Tym samym zamiar właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości i czerpania z niej zysków pozostaje poza przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zasadami ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Podnoszony zarzut zysków nieruchomości i powstałej szkody spowodowanej wywłaszczeniem stanowi roszczenie cywilnoprawne, którego strona mogłaby ewentualnie dochodzić przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, złożona w toku postępowania administracyjnego opinia C. K., J. M. i D. S., z której wynika, że wywłaszczenie pociągnie dla skarżącego określone szkody – poza utratą prawa własności – nie mogły być podstawą oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, tym bardziej, iż dokument ten miał charakter prywatny i nie był sporządzony przez biegłych rzeczoznawców. Chybionym jest również zarzut naruszenia przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do jego zastosowania. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego istota sporu nie sprowadzała się do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, lecz do tego, czy utrata zysków powinna być również przedmiotem odszkodowania. W ocenie Sądu są to dwa zupełnie różne zagadnienia, które nie prowadzą do zastosowania powyższego przepisu. Zamiar prowadzenia [...] na wywłaszczonej nieruchomości przez skarżącego przez okres kolejnych 10 lat, tj. do nabycia uprawnień emerytalnych również nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się z również z zarzutem skarżącego, że ustalenie niższej ceny za 1m2 wywłaszczonej nieruchomości, niż w przypadku właścicieli innych sąsiednich gruntów w tej samej nieruchomości spowodowało naruszenie przepisów kodeksu postępowania i administracyjnego oraz Konstytucji. Ustalenie wartości nieruchomości określa się bowiem indywidualnie, przy uwzględnieniu przepisu art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. uwzględniając jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.