II SA/Ke 309/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 309/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant: Ref. staż. Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 309/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 137 kpa, umorzyło postępowanie zażaleniowe, po rozpatrzeniu zażalenia, a następnie wniosku o wycofanie zażalenia wniesionego przez A.Z. -pełnomocnika Z. i W.małżonków C. na postanowienie Starosty z dnia [...] uzgadniające w zakresie ochrony środowiska zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie końcowego odcinka rowu odwadniającego obwodnicy J. Organ ustalił, że Starosta uzgadniając zaskarżonym postanowieniem zamierzenie inwestycyjne o jakim mowa wyżej podał, że budowa rowu na etapie realizacji i eksploatacji przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań technicznych oraz technologicznych nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko oraz nie będzie stanowić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił, że wydane ono zostało przez niewłaściwy organ ochrony środowiska, którym w tym przypadku winien być Wojewoda. Następnie zażalenie to zostało cofnięte, a skarżący przyznał, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego Starosta był władny zamierzenie to uzgodnić. Powołując się na treść art. 137 kpa w zw. z art. 144 i 138 kpa, Kolegium dokonało oceny zaskarżonego postanowienia i uznało je za zgodne z prawem i nie naruszające interesu społecznego. Organ podniósł przy tym, że przedmiotowy rów odwadniający jest częścią inwestycji polegającej na modernizacji drogi krajowej nr 7 Warszawa - Kraków na odcinku odwodowej J. długości 5,8 km tj. inwestycji nie należącej - zgodnie z § 2 pkt 8 lit.d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - do przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania na środowisko jest wymagany. Dlatego Starosta był organem właściwym do uzgodnienia tej inwestycji zgodnie z art. 48 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M.W. zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez brak podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego oraz art. 137 kpa poprzez uwzględnienie cofnięcia zażalenia, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia rażąco naruszającego prawo, a nadto art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez braki w postępowaniu dowodowym i niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej organ II instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający charakteru inwestycji polegającej na budowie obwodnicy J., a co za tym idzie przyjęcie, iż organem właściwym do uzgodnienia był Starosta, a nie Wojewoda, było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia aktu administracyjnego. Skoro tak, to w świetle art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie należy do kręgu osób którym skarga przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga jest zasadna. Na wstępie jednak odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi złożonej przez M. W. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz,U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanego przez Kolegium jako uzasadnienie wniosku, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, wydane przez organ II instancji w trybie art. 137 i 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa i niewątpliwie od tego typu rozstrzygnięcia żaden środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym nie służy. Warunek dotyczący wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy o p.p.s.a został zatem spełniony i M. W. mogła skutecznie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy jednocześnie wyjaśnić, że przewidziany w powołanym wyżej art. 52 § 1 ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie oznacza, że ze wszystkich przysługujących w toku postępowania administracyjnego środków zaskarżenia musi skorzystać strona wnosząca następnie skargę. Wystarczy, jeżeli od rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu złoży środek odwoławczy którakolwiek ze stron, przez co uruchamia się tryb postępowania odwoławczego ( zażaleniowego czy też ponowne rozpoznanie sprawy w przypadkach, o jakich mowa w art. 127 § 3 kpa ), a ostateczne orzeczenie wydane w jego następstwie daje możliwość wniesienia skargi do sądu każdej osobie, mającej w tym interes prawny ( art. 50 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Przyjęcie poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, stanowiącego argument przemawiający za uwzględnieniem wniosku o jej odrzucenie, prowadzić by musiało do zaakceptowania sytuacji, w której skarga od ostatecznego rozstrzygnięcia organu II instancji przysługiwałaby jedynie tej stronie, która zaskarżyła orzeczenie I instancji. Taka koncepcja prawa do wniesienia skargi jest nie do przyjęcia i pozostaje w sprzeczności z powoływanym wyżej art. 52 i 50 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpoznania środka odwoławczego zapaść może bowiem rozstrzygnięcie korzystne dla odwołującego się ( żalącego ), ale naruszające interes innej strony postępowania administracyjnego, która nie skorzystała z przysługującego jej w toku postępowania administracyjnego środka zaskarżenia dlatego, że orzeczenie jakie zapadło w pierwszej instancji nie godziło w jej prawa. Taka strona nie jest przecież pozbawiona prawa zaskarżenia niekorzystnego dla niej aktu do sądu, co wydaje się sugerować pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę. Doręczając M. W. postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, organ nie miał zresztą wątpliwości co do tego, że jest ono ostateczne i że wszystkim stronom przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę nie może zatem - z przyczyn o jakich mowa wyżej - zostać uwzględnione, podobnie jak i wniosek o odrzucenie skargi, która podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia podnieść w pierwszym rzędzie należy, że rozpoznając skuteczność cofnięcia zażalenia przez A. Z. organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przeoczył bowiem fakt, że w zażaleniu, a następnie "wniosku o cofniecie zażalenia", A.Z. podając się za pełnomocnika Z.i W.małżonków C., w żaden sposób swojego umocowania nie udokumentował, a konkretnie nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa od stron. W aktach brak jest także wzmianki o tym, aby małżonkowie C. upoważnili A. Z. ustnie do protokołu, ani też żadna okoliczność nie pozwala na przyjęcie, że organ mógł odstąpić od przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa ( w sprawie mniejszej wagi, jeżeli pełnomocnik jest członkiem najbliższej rodziny lub domownikiem strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w jej imieniu - art. 33 § 4 kpa ). Wprawdzie w piśmie z 18 maja 2004 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w J., nazwanym "wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] .", A.Z. podał, że pełnomocnictwo złożył do akt, jednak okoliczność ta nie znajduje w nich żadnego potwierdzenia. Obowiązkiem organu odwoławczego w ramach badania warunków formalnych złożonego zażalenia, a następnie "wniosku" o jego cofnięcie, było zatem sprawdzenie prawdziwości twierdzeń A.Z. w zakresie jego umocowania do działania w imieniu małżonków C., a w razie konieczności - zobowiązanie go do złożenia dokumentu pełnomocnictwa od skarżących w trybie art. 64 § 2 kpa, stosowanym odpowiednio ( głównie co do określonego w tym przepisie rygoru ) do postępowania toczącego się wskutek zażalenia. Zażalenie winno odpowiadać bowiem wszystkim warunkom formalnym podania, o jakim mowa w art. 63 kpa, a jeżeli wnosi je pełnomocnik, winien złożyć również dokument pełnomocnictwa ( art. 33 § 3 kpa ). Niezłożenie tego dokumentu jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu; nie dostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji prowadzić może do rozpoznania środka odwoławczego pochodzącego od osoby nie mającej należytego umocowania, a w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa 2 kpa. Problem braku w aktach pełnomocnictwa dla A.Z., Kolegium zdaje się zauważać dopiero przy doręczaniu zaskarżonego postanowienia stronom. Z "wykazu stron i zainteresowanych" znajdującym się na k. 42 pełnomocnik małż. C. A. Z. został wykreślony, a postanowienie doręczono bezpośrednio Z. i W. małż. C. Ubocznie Sąd zauważa, że tego typu doręczenie - kierowane wspólnie do obojga małżonków - jest nieprawidłowe i nie przewidziane w przepisach kpa o doręczeniach. Pisma doręcza się bowiem stronie ( art. 40§ 1 kpa), a stroną może być osoba fizyczna i prawna ( art. 29 kpa ). Pojęcie osoby fizycznej regulują przepisy kodeksu cywilnego w dziale I Tytułu II i wedle nich osobą fizyczną mającą zdolność prawną jest każdy człowiek od chwili urodzenia ( art. 8 kc). Osobą fizyczną jest zatem każdy z małżonków oddzielnie, a co za tym idzie każdy z nich jest stroną postępowania administracyjnego. Dlatego doręczenia wszelkich pism winny być kierowane do każdego z nich osobno. Nie przesądzając w przypadku niniejszej sprawy oceny, czy A. Z. był uprawniony do reprezentowania małżonków C. czy też nie, podnieść należy, że brak wyjaśnienia tej okoliczności przez organ odwoławczy stanowi naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia postanowienia będącego przedmiotem skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Nawiązując zaś do zarzutów podniesionych w skardze podnieść należy, że wobec konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia z przyczyn proceduralnych, podstawę do oceny skuteczności cofnięcia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyska dopiero po ustaleniu, że A.Z. miał uprawnienie do reprezentowania małżonków C. Problem poruszony w skardze może zatem w ogóle nie być przedmiotem ponownych rozważań organu II instancji. Mimo to, trudno nie przyznać racji skarżącej, która powołuje się na dwa różne stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie oceny, czy budowa rowu odwadniającego obwodnicę J. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływana środowisko ...( Dz.U. nr 127, poz. 1490), co rodzi określone konsekwencje w zakresie właściwości organu dokonującego uzgodnienia ( art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ). Takie różne, sprzeczne stanowiska zawarte zostały w pismach skierowanych: do Starosty z dnia 30 marca 2004 r. ( k. 17 akt ) oraz do Wojewody z 1czerwca 2004 r.( k. 36), przy czym oba zawierały wnioski o uzgodnienie tego samego zamierzenia polegającego na budowie końcowego odcinka rowu odwadniającego obwodnicy J. Uzasadnione wątpliwości musi przy tym budzić fakt, że drugie pismo, skierowane zostało do Wojewody już po wydaniu przez Starostę postanowienia uzgadniającego z dnia 14 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie zatem w razie konieczności ponownego badania przesłanek do umorzenia postępowania zażaleniowego i odniesienia się przez organ II instancji do kwestii związanej z właściwością organu umocowanego do uzgodnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zająć się tym problemem w sposób bardziej wnikliwy aniżeli w postanowieniu będącym przedmiotem skargi. Nie ma natomiast racji M. W. kiedy twierdzi, że "podtrzymanie" przez nią zażalenia złożonego przez A.Z. powoduje automatycznie bezskuteczność cofnięcia przez niego zażalenia. Byłoby tak, gdyby skarżąca owo "podtrzymanie" złożyła w terminie do wniesienia przez nią zażalenia na postanowienie Starosty z [...] Takie pismo mogłoby zostać potraktowane jako zażalenie,a wówczas cofnięcie zażalenia przez A. Z. - nawet jeśli byłoby skuteczne w rozumieniu art. 137 w zw. z art. 144 kpa - nie powodowałoby umorzenia postępowania zażaleniowego. Taka sytuacja w sprawie nie ma jednak miejsca. Argumentację powyższą Sąd przedstawia z tym oczywistym zastrzeżeniem, że może ona mieć praktyczne znaczenie w niniejszej sprawie jedynie wówczas, gdy organ kolegialny dokonując badania warunków formalnych zażalenia oraz jego cofnięcia ustali, że A. Z. dysponował umocowaniem do reprezentowania małżonków C. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia.