II OSK 1625/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 329/07 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 1625//07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 329/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zameldowania J. M. oraz M. i B. M. na pobyt stały w S. przy ul. [...]. Przedstawiając stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek J. M., która w podaniu z dnia 15 września 2006 r. zwróciła się do Burmistrza Supraśla o zameldowanie jej i jej dzieci – M. i B. M. na pobyt stały przy ul. [...] w S., gmina Supraśl, wskazując, iż została z dziećmi wymeldowana z adresu przy ul. [...] właśnie z uwagi na fakt zamieszkiwania w S. w lokalu przy ul. [...]. Do przedmiotowego wniosku załączone zostały trzy formularze "Zgłoszenie pobytu stałego", na których w miejscu do tego przeznaczonym brak było potwierdzenia przez właściciela nieruchomości faktu pobytu pod wskazanym adresem zgłaszającej i jej dzieci. W uwagi na powyższe, organ I instancji wszczął postępowanie wyjaśniające w wyniku, którego ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżący. Po zawiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu i wezwaniu do złożenia wyjaśnień, w dniu 3 listopada 2006 r. stawiła się zgłaszająca oraz jej dzieci M. i B. M., którzy potwierdzili fakt zamieszkiwania w S. przy ul. [...] od około 14-15 lat. W piśmie z dnia 30 października 2006 r, skarżący B. M. odmówił udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w wezwaniu organu oraz zgłoszenia się do organu celem złożenia wyjaśnień w kwestii potwierdzenia pobytu w lokalu przy ul. [...] J. M. i jej dzieci. Podniósł również, iż nie życzy sobie, aby wskazane osoby były zameldowane w jego domu. Organ I instancji załączył do akt niniejszej sprawy kopię protokołu przesłuchania w dniu 3 października 2005 r. A. M. w sprawie o wymeldowanie zgłaszającej i jej dzieci z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w S.. A. M. wyjaśnił wówczas, iż osoby te nie mieszkają pod wskazanym adresem od około 10 lat. Wyprowadziły się dobrowolnie pod adres ul. [...] i cały czas tam mieszkają. Fakt ten potwierdził również posterunek Policji w Supraślu w pismach z dnia 6 października 2005 r. oraz z dnia 24 listopada 2006 r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji, decyzją z dnia 2 stycznia 2007 r, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzekł o zameldowaniu zgłaszającej i jej dzieci na pobyt stały pod wskazany w zgłoszeniach adres. W wyniku rozpoznania odwołania, złożonego przez skarżącego, Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia 20 lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz do wglądu dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu, który to wymóg wynika z art. 9 ust. 2a powołanej ustawy. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy o czym stanowi powołany art. 47 ust. 2 tej ustawy. Organ II instancji podkreślił, iż stosownie do art. 10 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba , która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby licząc od dnia przybycia. W niniejszej sprawie, aby wyjaśnić zaistniałą wątpliwość, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego, ustalił, iż J. M., M. i B. M. rzeczywiście zamieszkują od wielu lat pod adresem ul. [...] w S.. Fakt ten potwierdził również A. M. oraz Posterunek Policji w Supraślu. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym, przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, nie jest wymagane potwierdzenie przez właściciela uprawnień do przebywania danej osoby w lokalu, a jedynie potwierdzenie faktu jej pobytu, co stanowi obowiązek właściciela lokalu, wynikający z art. 29 powołanej ustawy. Jednak B. M. nie tylko nie wykonał tego obowiązku, ale wręcz pismem z dnia 30 października 2006 odmówił złożenia wyjaśnień i oświadczył, że bezprawne jest zadawanie mu pytań w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że informację organów Policji potwierdzającą fakt pobytu zgłaszającej i jej dzieci pod adresem ul. [...] w S. uznać należy za dowód w niniejszej sprawie na podstawie art. 75 § 1 kpa. Organ odwoławczy za zasadny uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie organu, uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z powołaniem właściwej podstawy prawnej, a mianowicie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1/. art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, polegające na przeprowadzeniu dowodu z informacji Policji w trybie kompetencji Policji w zakresie sprawowania kontroli nad wykonaniem obowiązków meldunkowych oraz dowodu z treści zeznań jego brata złożonych w innej sprawie; 2/. art. 85 § 1 w zw. z § 3 kpa, polegające na zaliczeniu w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy treści stwierdzeń jego brata, który w tej sprawie nie jest strona postępowania, złożonych bez uprzedzenia go o prawie odmowy składania zeznań w sprawie, w której stroną jest skarżący; 3/. art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania na pobyt stały w sytuacji braku spełnienia dwóch przewidzianych przez ten przepis przesłanek, tj. przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały przez jego właściciela oraz przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do tego lokalu. Skarżący podniósł jednocześnie, iż w sprawie jako dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu figuruje wypis z rejestru gruntów, który sam w sobie nie stanowi o jakimkolwiek tytule prawnym, a jedynie odzwierciedla zaewidencjonowanie pewnego stanu prawnego; 4/. art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegające na przyjęciu, iż właściciel lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały w tym lokalu podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż obowiązek taki nie istnieje, gdy pobyt w lokalu ma miejsce wbrew woli właściciela. Przymuszanie właściciela do wykonania czynności obciążającej jego mienie pozostaje bowiem w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony tej własności. Skarżący wniósł jednocześnie o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z załączonych do skargi uwierzytelnionych kserokopii: wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 18 sierpnia 2006 r., sygn. akt II Ca 406/06, i poprzedzającego go wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział I Cywilny z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I C 1433/05, z powództwa zgłaszającej przeciwko skarżącemu o zobowiązanie go do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia udziału w prawie własności do nieruchomości położnej w S. przy ul. [...] oraz pisma z dnia 20 marca 2001 r. wystosowanego przez skarżącego do zgłaszającej o opuszczenie zajmowanej części domu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, podniósł, iż art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymaga dla dopełnienia obowiązku meldunkowego przedstawienia przez osobę zgłaszającą pobyt stały w lokalu potwierdzenia przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do tego lokalu faktu jej pobytu w tym lokalu oraz przedstawienia do wglądu tytułu prawnego tego podmiotu do lokalu. Wskazał, iż okazanie tytułu prawnego do lokalu pozwala organowi upewnić się, że zameldowania w konkretnym lokalu dokonuje właściwa osoba, a także pozwala stwierdzić, że potwierdzenia faktu pobytu na formularzu meldunkowym dokonał dysponent lokalu. Żądanie przedstawienia obu tych dokumentów ma przyczynić się do uniknięcia tzw. "dzikich meldunków", dokonywanych bez wiedzy dysponenta lokalu. Zauważył jednak, iż zgodnie z art. 9 ust. 2b powołanej ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Stanowi zatem wyłącznie rejestrację pobytu i nie rodzi żadnych skutków prawnych w zakresie prawa do lokalu. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 ust. 2a powołanej ustawy. Za niedopuszczalne uznał bowiem przyjęcie wykładni komentowanego przepisu, iż tylko poprzez aktywność dysponenta lokalu możliwe jest dokonanie zameldowania. Zwrócił uwagę na to, że warunki określone w tym przepisie nie stanowią przesłanek zameldowania przez organ administracji w trybie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie zameldowanie jako czynność rejestracyjną nie będącą aktem administracyjnym. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zgłoszone dane budziły w opinii organu I instancji wątpliwości, o dokonaniu zameldowania organ ten zasadnie rozstrzygnął w drodze decyzji, zgodnie z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. Sąd podkreślił jednocześnie, iż organ I instancji pismem z dnia 23 października 2006 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a ponadto wezwał go do osobistego stawienia się w celu złożenia wyjaśnień. Fakt, że czynności te dokonano w jednym piśmie nie stanowi natomiast naruszenia prawa. Ze względu na to, że skarżący odmówił stawienia się w organie i złożenia wyjaśnień, co wyraził w piśmie z dnia 30 października 2006 r., organ i instancji działając na podstawie art. 77 § 1 kpa ustalił stan faktyczny sprawy, kierując się dyrektywą określoną w art. 75 § 1 kpa. W ocenie Sądu, wykorzystanie w postępowaniu dowodowym informacji z Policji oraz protokołu z przesłuchania brata skarżącego nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej. Sąd podkreślił jednocześnie, iż dowody te potwierdzają jedynie wyjaśnienia złożone przez zgłaszającą i jej dzieci w toku ich przesłuchania w dniu 3 listopada 2006 r. Naruszenia prawa nie stanowi również sposób ustalenia przez organy właściciela lokalu, w którym dokonano zameldowania, poprzez wykorzystanie w tym celu wypisu z rejestru gruntów. Ze względu na odmowę skarżącego udziału w postępowaniu, organ I instancji mógł bowiem, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, wykorzystać dane wynikające z ewidencji gruntów. Sąd dodał jednocześnie, że przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, nie stanowi przesłanki zameldowania osoby na pobyt stały. Potwierdzenia dokonanego przez właściciela nieruchomości nie należy bowiem utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza również art. 29 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż przepis ten w zasadzie nie znalazł zastosowania w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż właściciel lokalu był zobowiązany do zgłoszenia organowi gminy, że w jego lokalu przebywają osoby, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił, a co stanowiło jego obowiązek wynikający ze wskazanego przepisu. Sąd podniósł również, iż uwzględniając fakt, że zameldowanie nie rodzi żadnych skutków w postaci prawa osoby zameldowanej do lokalu, konieczność potwierdzenia pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały nie stanowi w żaden sposób ograniczenia prawa własności. Na zakończenie, Sąd I instancji wskazał, iż obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia bowiem racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Ewidencja ludności służy także ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał: 1/. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie wymaga dla uwzględnienia wniosku o zameldowanie, dokonanego przez właściciela, potwierdzenia przebywania w jego lokalu określonej osoby i przedstawienia przez niego tytułu prawnego do tego lokalu, podczas gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, 2/. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: – art. 85 § 1 w zw. z § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż dowodem są okoliczności podawane w innym postępowaniu przez jego brata, który w niniejszej sprawie mógłby zostać przesłuchany jedynie w charakterze świadka, gdyby nie odmówił składania zeznań w sprawie, którego stroną jest jego brat, – art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 49 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uznanie, iż informacja pozyskana za pośrednictwem organów Policji w sprawie o przeprowadzenie kontroli wypełnienia obowiązku meldunkowego może być uznana za dowód stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, podczas, gdy organy Policji w sprawie o dokonanie zameldowania nie mają żadnych kompetencji, a dowody zgromadzone w postępowaniu co do innego przedmiotu nie mogą stanowić dowodu w sprawie niniejszej. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazał, iż skoro przepis art. 9 ust 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że to właściciel lokalu ma potwierdzić pobyt określonej osoby w tym lokalu, to ustalanie pobytu w oparciu o jakikolwiek inny materiał dowody nie może być uznane za trafne. Przepis ten nie mówi bowiem o samym ustaleniu faktu pobytu w lokalu, a o tym, że ma zaistnieć czynność ze strony właściciela polegająca na potwierdzeniu tego pobytu. Skarżący zauważył, iż z komentowanego przepisu wynikają dwie przesłanki – jedna to istnienie faktu pobytu, a druga – to współdziałanie przy zameldowaniu właściciela, polegające na potwierdzeniu tego faktu. Wyinterpretowanie przez Sąd z treści tego przepisu, że do uwzględnienia wniosku wystarczające jest zaistnienie tylko pierwszej z ich nie może być zatem uznane za trafne. Skarżący podniósł ponadto, iż ustalenie faktu pobytu zgłaszającej i jej dzieci pod adresem ul. [...] w S. dokonane zostało w niniejszej sprawie przez organy Policji w trybie postępowania o sprawdzenie zrealizowania obowiązku meldunkowego. Nie jest natomiast dopuszczalne uznanie za dowód okoliczności, która została ustalona w postępowaniu innym niż postępowanie o zameldowanie. Skarżący zauważył, iż Sąd I instancji w sposób nietrafny uznał również za dowód – dowód z przesłuchania w charakterze strony w innym postępowaniu jego brata, któremu w sprawie niniejszej powinno przysługiwać prawo odmowy zeznań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 powołanej ustawy. Żadnej z podstaw kasacyjnych, na których skarżący oparł skargę, nie można jednak uznać za usprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przyjmuje się, iż w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności, zatem odnieść się należy do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 85 § 1 w związku z § 3 kpa oraz art. 75 § 1 kpa w związku z art. 49 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które to uchybienie w ocenie strony skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia wskazanych przepisów uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił. Zarzut naruszenia poszczególnych, wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych, bez powiązania go z żadnym z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu wykazania, że Sąd oddalił skargę pomimo naruszenia procedury administracyjnej, nie może być uznany za wystarczający do zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Nie może być tym samym uznany za skuteczny. Odnosząc się w dalszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na wstępie wskazać natomiast należy, iż w świetle art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. W warunkach niniejszej sprawy uzasadnienie zarzutu, objętego przedmiotową podstawą kasacyjną, ogranicza się do próby wykazania błędu w wykładni art. 9 ust. 2a zd. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). W konsekwencji, zasadność tego zarzutu oceniona zostanie tylko w tym zakresie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 2a zd. 1 powołanej ustawy, przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Z treści tego przepisu wynika, że osoba zgłaszająca pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące powinna przedstawić potwierdzenie pobytu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Stosownie do art. 29 ust. 1 powołanej ustawy potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. Natomiast według unormowania wynikającego z art. 9 ust. 2a zdanie 2 powołanej ustawy dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Z treści przytoczonego przepisu nie można jednak wywieść, iż brak spełnienia przez osobę zgłaszającą pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące określonych w nim wymogów czyni niemożliwym dokonanie jej zameldowania pod oznaczonym w zgłoszeniu adresem. Wskazać należy, iż w świetle art. 47 ust. 1 powołanej ustawy, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu co do zasady na podstawie samego zgłoszenia. Zameldowanie dokonane na podstawie tego przepisu przybiera formę czynności materialno-technicznej. Jeżeli jednak zgłoszone dane budzą wątpliwości, to w świetle art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, o dokonaniu zameldowania właściwy organ gminy rozstrzyga w formie decyzji. Brak przedstawienia przez osobę zgłaszającą pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące potwierdzenia jej pobytu w lokalu dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do tego lokalu stanowi zatem jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. Potwierdzenie pobytu, dokonane przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, stanowi bowiem wyłącznie potwierdzenie stanu faktycznego – faktu zamieszkiwania osoby zgłaszającej pobyt w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem. Brak potwierdzenia pobytu określonej osoby przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, czy też brak jego zgody na zameldowanie tej osoby w lokalu oraz brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny tego podmiotu do lokalu, nie uniemożliwiają zatem zameldowania tej osoby jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Powyższe jest konsekwencją charakteru i istoty zameldowania jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby co wynika z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy. Według art. 9 ust. 2b powołanej ustawy zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z faktu samego zameldowania nie wypływają żadne uprawnienia, mogące ograniczać prawa podmiotu, który dysponuje prawem do tego lokalu. W sytuacji, gdy prawa i wolności tego podmiotu są naruszane przez działania faktyczne osób trzecich podmiot ten może poprzez podjęcie akcji ochronnych prawem przewidzianych. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że skarżący myli się twierdząc, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 9 ust. 2a powołanej ustawy jest błędna. Sąd ten słusznie uznał, iż w sytuacji braku potwierdzenia na formularzach meldunkowych faktu pobytu zgłaszającej i jej dzieci pod wskazanym przez nią adresem przez podmiot, który dysponuje prawem do zlokalizowanej pod tym adresem nieruchomości, prawidłowe było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zarówno w celu ustalenia podmiotu, który dysponuje prawem do zlokalizowanej pod tym adresem nieruchomości, jak i w celu potwierdzenia faktu zamieszkiwania pod tym adresem zgłaszającej i jej dzieci. Ustalenie, że zgłaszająca i jej dzieci zamieszkują pod adresem wskazanym w zgłoszeniach od ponad 10 lat z zamiarem dalszego tam przebywania, czyniło zasadnym wydanie decyzji o ich zameldowaniu na pobyt stały. Złożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oświadczenie o braku wyrażenia zgody na ich zameldowanie pod adresem, pod którym zlokalizowana jest nieruchomość, której jest właścicielem, z przyczyn wskazanych wyżej, nie stanowiła bowiem przeszkody do wydania przez organy administracji publicznej kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji. Zauważyć jednocześnie należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w toku którego to organy administracji publicznej, stosując między innymi przepisy art. 7, art.77, art. 80, art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym jak wyjaśnił Sąd I instancji organy stosownie do wymogu wynikającego z art. 75 § 1 kpa zobowiązane były dopuścić jako dowody wszystko, co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogły być dokumenty np. wypis z rejestru gruntów, czy wyjaśnienia organów policji jak też zeznania świadków. Sąd administracyjny, powołany do kontroli legalności podjętych w toku tego postępowania aktów prawnych, bada natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym zakresie takiego rodzaju naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie zakwestionował natomiast skutecznie tej oceny. Na marginesie tylko zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy skarżący w istocie nie kwestionuje faktu zamieszkiwania zgłaszającej i jej dzieci pod wskazanym przez nią w zgłoszeniach adresem. Wskazuje jedynie na wadliwy w jego ocenie, sprzeczny z przepisami postępowania administracyjnego sposób ustalenia tego faktu. Powyższe oznacza natomiast, że w sytuacji, gdy jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) organy prowadzące ewidencję ludności stwierdzają jedynie okoliczności faktyczne związane z pobytem osób w określonych miejscowościach, i nie jest ich rolą poddawanie weryfikacji uprawnień do przebywania w lokalach, brak zgody skarżącego na zameldowanie w miejscu faktycznego pobytu J. M. i jej dzieci nie stanowił negatywnej przesłanki do dokonania ich zameldowania w lokalu w którym zamieszkują od wielu lat. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.