II SA/Rz 1145/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego J. B. kwotę 18 zł /słownie: osiemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2006 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2001 r. w sprawie przyznania J. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego /pkt 1/ oraz odmówił przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2006 /pkt 2/. W uzasadnieniu decyzji podano, że znowelizowany z dniem 1.07.2005 r. /Dz.U. Nr 100, poz. 836/ art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm./ wyłącza prawo strażaka emeryta – J. B. otrzymuje świadczenie emerytalne /policyjną emeryturę/ - do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Takiego prawa nie dają również przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm./. Zgodnie z art. 162 § 1 K.p.a. jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jej wygaśnięciu. Dlatego wypłata równoważnika za remont zajmowanego lokalu dla J. B. stanowiłaby naruszenie interesu społecznego. W złożonym odwołaniu J. B. powołując się na dział III ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ... w/w wskazał, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury mają prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wniósł o unieważnienie kwestionowanej decyzji Nr [...] i przyznanie równoważnika za remont mieszkania w 2006 r., według nabytych praw przy przejściu na emeryturę policyjną w 2002 r.". Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...].11.2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał w szczególności, że przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej /Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm./ poza prawem do lokalu oraz pomocą w budownictwie mieszkaniowym nie wymienia innych uprawnień w postaci prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu i prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, które przysługiwałyby emerytom lub członkom ich rodzin na analogicznych zasadach jak funkcjonariuszom PSP, o którym mowa w art. 77 i 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył treść tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.06.2000 r. /I SA 644/99/, której pkt 2 brzmi: "prawem, którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego" oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8.05.2003 r. III RN 69/02, OSNP 2004/91/147/, z którego wynika, że uprawniona do renty rodzinnej wdowa po strażaku Państwowej Straży Pożarnej zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale nie przysługuje jej równoważnik pieniężny za remont mieszkania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał, że zarówno z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy równoważnik może otrzymać tylko strażak pozostający w służbie, zatem nie może on zostać przyznany wdowie po zmarłym funkcjonariuszu. Zdaniem organu odwoławczego nieuprawnione jest też twierdzenie odwołującego się, iż nabył prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przed wejściem w życie zmiany ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 1.07.2005 r., gdyż ta ustawa jedynie sprecyzowała zakres uprawnień strażaków do otrzymania powyższego równoważnika. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję J. B. ponownie wskazał, że nabył prawo do równoważnika za remont lokalu w dniu przejścia na emeryturę /na podstawie decyzji przyznającej to uprawnienie i przepisów w oparciu, o które je wydano/. Stwierdził też, że swoje roszczenie uważa za uzasadnione, ponieważ Komendant Wojewódzki PSP wypłacił równoważnik za remont lokalu w 2006 r. dla emerytów pracujących wcześniej w Komendzie Wojewódzkiej w R. i wobec tego są odpowiednie przepisy i środki finansowe na realizację powyższego świadczenia dla emerytów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Otóż zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].09.2006 r. Nr [...], którą wymieniony ostatnio organ – powołując się na przepis art. 162 § 1 K.p.a. – stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...].03.2001 r. /[...]/ w sprawie przyznania J. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ "stała się bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym" /pkt 1/ i jednocześnie odmówił przyznania równoważnika za remont lokalu za rok 2006 /pkt 2/. Jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 in fine/. Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisy kompetencyjne, jak również przepisy procesowe /vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H. Beck W-wa 1996, str. 717/. Nie wynika bowiem z brzmienia powyższego przepisu, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialno-prawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji /vide wyrok NSA z dnia 8.08.1996 r. SA/Wr 370/86/. Cechą zaś rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa /czy też spór o wykładnię prawa/, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /por. wyrok NSA z dnia 29.06.1987 r., II SA 2145/86/. W ocenie Sądu, skorzystanie przez organ I instancji z trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie było prawidłowe, a ma znamiona rażącego naruszenia prawa i ta ocena, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, dotyczy rzecz jasna również zaskarżonej decyzji. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera w swej treści postanowienia regulujące dwie odmienne sytuacje. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z wyraźnego nakazu przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracji, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zasadniczą zaś przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu i to pojęcie bezprzedmiotowości musi się wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Przypadek braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego będzie miał miejsce np. w razie śmierci strony, czy też utraty przez nią kwalifikacji do wykonywania uprawnień, natomiast przypadek braku przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego – wówczas, gdy np. strona zrezygnowała z uprawnień albo, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, a w wyniku ich zniszczenia, te prawa i obowiązki nie mogą być dalej realizowane. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie NSA wyrażony został pogląd, iż bezprzedmiotowość decyzji będzie także wtedy, gdy zaistnieją okoliczności, które uniemożliwiają zrealizowanie celu, w jakim została wydana decyzja /vide: wyrok NSA z dnia 11.10.1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985/2/21/. Mając powyższe na uwadze Sąd nie mógł zaakceptować stwierdzenia w myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wygaśnięcia decyzji z dnia [...].03.2001 r. [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, jak i argumentacji przedstawionej przez organy orzekające w sprawie. Nie jest kwestionowane, że przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm./ - wg stanu istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy – ustanawiają uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla strażaka mianowanego na stałe oraz strażaka w służbie przygotowawczej art. 77 ust. 1/. Nie wynika z tego jednak, że wspomniana decyzja z dnia [...].03.2001 r. adresowana do skarżącego – aktualnie emerytowanego funkcjonariusza PSP – stała się bezprzedmiotowa, to znaczy, że wynikające z niej prawa przestały już istnieć i teraz chodzi już tylko o "formalne" potwierdzenie takiego stanu rzeczy. Otóż bezprzedmiotowość nie zachodziła, ponieważ przyznanie przedmiotowego równoważnika nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy o PSP w brzmieniu, który z zakresu uprawnionych do takiego równoważnika nie wykluczał emerytowanego funkcjonariusza. Trzeba zaznaczyć, że w przepisach powyższej ustawy, jak również w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej /Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm./ nie znajduje się przepis nakazujący wygaśnięcie takiej decyzji /przyznającej przedmiotowy równoważnik/. Dla stosowania natomiast przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wymagane jest, jak wynika wprost z jego treści, istnienie przepisu prawa zawierającego nakaz wygaśnięcia decyzji wydanej w określonej sprawie, albo też może być zastosowany po ustaleniu przez organ administracji, że leży to /wygaśnięcie decyzji/ w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występowała /wymienione ostatnio przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały skonkretyzowane/. Z tych wszystkich względów uznano, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób rażący i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sąda- mi administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 powyższej ustawy. 16.08.07 mk