II SA/Kr 3173/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. B., J. W., M. K. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia z dnia [...] 2002 r., (znak: [...]) Starosta O., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m .O. (obr.[...], arkusz [...]) jako działki nr 3/3, nr 3/4, nr 26/3, nr 26/4, nr 27/3 i nr 27/4 o łącznej pow. 4,6044 ha (oznaczone w dacie ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 14, nr 15, i nr 16). Odwołanie B. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W., M. K. i K. K. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...] 2003 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] 1958r, Z. J. K. sprzedał J. S. niezabudowaną działkę, oznaczoną na planie inż. K. zatwierdzonym przez P.M.R.N w O. Referat Geodezyjny dnia [...] 1958 r., jako działka nr 10 o pow. 4082m2. Jednocześnie w § 3 wskazanego aktu Z. J. K. powołując się na art. 60 Prawa Rzeczowego zrzekł się prawa własności działek oznaczonych na wymienionym wyżej planie nr 14, nr 15 i nr 16. 2/ Pismem z dnia [...] 2001r., B. B. spadkobierczyni Z. K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców tj. J. W., M. K. i K. K. wystąpiła o zwrot w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów m. O. (obr. 6 arkusz 3) jako działki nr 3/3, nr 3/4, nr 26/3, nr 26/4, nr 27/3 i nr 27/4 o łącznej pow. 4,6044 ha (oznaczone w dacie ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 14, nr 15, i nr 16) a także działek oznaczonych innymi numerami utworzonymi z podziału działek nr 26 i nr 27, 3/ Instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136 - 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl wskazanych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić w sytuacji gdy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na postawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Wyjątki od tej zasady określa art. 216 w/w ustawy wskazujący możliwość zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.01.2001 r. sygn. akt SK 22/01 orzekł o niezgodności z konstytucją art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25.06.1948r., o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 4/ przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 60 § 1 dekretu z dnia [...] 1946r., Prawo Rzeczowe zgodnie z którym nieruchomość, której właściciel się zrzekł staje się własnością Skarbu Państwa, Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B. B. działająca imieniem własnym i swego rodzeństwa J. W., M. K. i K. K. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisów art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. a/ w dniu [...] 2001 roku skarżący złożyli do Starosty O. wniosek o zwrot nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 3/3, 3/4, 26/3, 26/4, 27/3, 27/4, o łącznej powierzchni 4,6044 ha - dawne działki nr 14, 15 i 16, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] 1958 roku. Podstawą prawną wniosku skarżących był art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, b/ W dniu [...] 1958 roku ojciec skarżących Z. J. K. aktem notarialnym sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w O. (Repertorium A nr[...]) odstąpił bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość. Odstąpienie to dokonane było w wykonaniu obowiązku nałożonego na właściciela gruntu decyzją administracyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z dnia [...]1958 roku (L.Dz.Ewid.Gd[...]). Decyzją tą organ administracji państwowej uzależnił dokonanie zatwierdzenia podziału geodezyjnego należącej do poprzednika prawnego nieruchomości od tego, iż właściciel odstąpi bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działki przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej (w przedmiotowej sprawie -zieleniec i ulicę), c/ art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje odpowiednio stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw enumeratywnie w tym przepisie wymienionych. Brak w tym wyliczeniu ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (art. 5 i 13) został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej (wyrok z dnia 24 października 2001 roku, sygn. akt SK. 22/2001). Stąd też nie ma wątpliwości, iż na mocy przywołanego orzeczenia TK, do tzw. bezpłatnego odstąpienia w oparciu o przepis art. 13 ustawy z 1948 roku również trzeba stosować regulacje rozdziału szóstego działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. d/ nie trafne jest stanowisko organu II instancji, iż nabycie własności przez Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie nastąpiło nie w trybie art. 13 ustawy z 1948 roku, ale w drodze zrzeczenia się przez właściciela na podstawie art. 60 § 1 Prawo rzeczowe. Skarżący nie kwestionują zasady, zgodnie z którą rozszerzająca interpretacja enumeratywnego wyliczenia zawartego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalna. Niemniej jednak nie mogą się zgodzić z tezą, iż czynność prawna przenosząca własność przedmiotowej nieruchomości na Skarb Państwa nosiła cechy dobrowolnego zrzeczenia się, o jakim mówił art. 60 § 1 Prawa rzeczowego. Zrzeczenie się musi bowiem nosić cechę dobrowolności. Nie może ono więc następować w wykonaniu obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości przez ustawę, orzeczenie sądu czy też decyzję administracyjną - tak jak w przedmiotowej sprawie. Spadkodawca (skarżący w skardze mówią wprawdzie o spadkobiercy, ale wydaje się to być oczywistą omyłką) skarżących Z. J. K. nie miał bowiem żadnego innego powodu ani tym bardziej interesu w wyzbywaniu się gruntu nas rzecz Skarbu Państwa bez ekwiwalentu pieniężnego (ani jakiegokolwiek innego). Oczywiste jest, iż uczynił to niejako pod przymusem, na skutek wydania przywołanej powyżej decyzji administracyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Nie można natomiast mieć najmniejszych wątpliwości, iż decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z 1948 roku. Czynność prawna mająca za przedmiot nieodpłatne odstąpienie (czy też zrzeczenie się - nie ma tu różnicy co do skutku) własności nieruchomości była logicznym następstwem tej decyzji i bez niej w ogóle by nie została dokonana. Należy przy tym mieć na uwadze brzmienie art. 47 § 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 1950 roku - Przepisy ogólne prawa cywilnego. Przepis ten stanowił mianowicie, iż w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Tę samą zasadę trzeba odnieść do jednostronnych czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie oświadczenie woli Z. J. K. miało na celu bezpłatne odstąpienie (w trybie art. 13 ustawy z 1948 roku) działek gruntu na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu obowiązku narzuconego decyzją P.M.R.N. z dnia [...]1958 roku. Decyzja ta była warunkowa, a więc uzależniała określony skutek od dokonania konkretnej czynności przez jej adresata - można więc powiedzieć, iż miała ona charakter swoistego oświadczenia woli złożonego w imieniu Skarbu Państwa. Odstąpienie (zrzeczenie się) stanowiło więc reakcję poprzednika prawnego skarżących na to oświadczenie. Reakcja ta wywołała skutek cywilnoprawny, nie eo ipso jednak, tylko w połączeniu z przywołaną decyzją organu administracji państwowej. Można więc powiedzieć, iż doszło w istocie rzeczy do zawarcia umowy pomiędzy Z. J. K. a Skarbem Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu dodatkowo podnosząc, że w istocie rzeczy skarżący dążą do zbadania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości sporządzenia aktu notarialnego co jednak nie leży w kompetencjach organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Nie budzi wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny, w przytoczonym wyroku, w wyliczeniu zawartym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakwestionował brak tzw. bezpłatnego odstąpienia na własność gminy gruntów - przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, dokonywanych, w oparciu o przepis art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (art. 5 i 13). Wyrok ten doprowadził do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ( zob. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2004 nr.141poz.1492). Rzecz jednak nie w tym. Skarżący stoją na stanowisku, że zapis zawierający oświadczenie woli - zamieszczony w treści aktu notarialnego z dnia [...] 1958r, (Rep.[...]) a stanowiący, że Z. J. K. powołując się na art. 60 Prawa rzeczowego zrzekł się prawa własności działek oznaczonych nr 14, nr 15 i nr 16 dokonany został pod przymusem, bo zrzeczenie o jakim mowa w art. 60 § 1 Prawa rzeczowego musi nosić cechę dobrowolności i nie może następować w wykonaniu obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości przez ustawę, orzeczenie sądu czy też decyzję administracyjną - tak jak w przedmiotowej sprawie. Spadkodawca skarżących Z. J. K. nie miał żadnego innego powodu ani tym bardziej interesu w wyzbywaniu się gruntu na rzecz Skarbu Państwa bez ekwiwalentu pieniężnego (ani jakiegokolwiek innego). A więc, skarżący występują przeciwko treści aktu notarialnego, odwołując się do wady oświadczenia woli swego poprzednika. Wada oświadczenia woli jako kategoria prawa cywilnego, może być wykazywana tylko na drodze postępowania cywilnego. Organy administracji nie są uprawnione do badania czy czynność prawna z zakresu prawa cywilnego została dokonana bez wad. Skarżący czy ich poprzednik prawny, mogli na właściwej drodze postępowania cywilnego wykazywać, że oświadczenie woli zdziałane zostało pod przymusem, i gdyby to wykazali, doprowadziłoby to do bezskuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się własności na podstawie art. 60 Prawa rzeczowego bo wadliwe oświadczenie nie mogłoby by być podstawą przeniesienia własności na skutek zrzeczenia się jej. Skoro więc z treści aktu notarialnego wynika wprost, że poprzednik prawny skarżących zrzekł się prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie czynności cywilnoprawnej opartej o art. 60 Prawa rzeczowego - przeto brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.