I OSK 1758/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 289/07 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Dzierżoniowa, decyzją Nr [...], z dnia [...] lutego 2007r. na podstawie między innymi art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 58, poz. 401), odmówił B. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko Ł. J. na okres od dnia 29 grudnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., wskazując, że w tym okresie nie spełniała ona przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że B. J. nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, ponieważ jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dzierżoniowie jako osoba bezrobotna co oznacza, że poszukuje pracy i deklaruje gotowość do podjęcia pracy. Na tę decyzję B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2007 r., i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że interpretacja przyjęta przez organy jest nieprawidłowa, albowiem w nieuprawniony sposób rozszerza wyczerpująco wskazany w ustawie o świadczeniach rodzinnych katalog przesłanek negatywnych pozbawiających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zaznaczył, że zgodnie z unormowaniem art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim; została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. W związku tym Sąd podkreślił, że wśród wskazanych przesłanek ustawowych przesądzających o pozbawieniu wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się rejestracji w powiatowym urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej. Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), bezrobotny oznacza osobę, która - przy spełnieniu innych warunków - nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Unormowanie to stanowi, zdaniem Sądu, potwierdzenie poglądu, iż ocena spełnienia, bądź nie, przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, radca prawny A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi B. J., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.), poprzez przyjęcie, że osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie nie można było pominąć faktu, że B. J. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dzierżoniowie oraz konsekwencji, jakie ustawodawca wiąże ze statusem osoby bezrobotnej. Zdaniem organu, pozostawanie w stałej gotowości do podjęcia pracy oznacza, że osoba bezrobotna poszukuje pracy, ponieważ jednym z zadań realizowanych przez powiatowe urzędy pracy jest pośrednictwo w znalezieniu pracy, w związku z czym nie można uznać, że osoba zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna jednocześnie jest osobą, która rezygnuje z zatrudnienia, czyli nie chce podjąć pracy. W ocenie Kolegium pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" oraz "zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia" nawzajem się wykluczają. Za takim stanowiskiem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, przemawia treść art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy, który stanowi, że powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast zdaniem organu, rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. uznała za słuszne argumenty przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że pierwsza część powołanego przepisu, określa nazwę przyznawanego na jego podstawie świadczenia, precyzując, że chodzi o "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem". Ma to istotne znaczenie przy dokonywaniu jego wykładni, zwłaszcza w kontekście zawartych w nim przesłanek. Świadczenie takie bowiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, pod warunkiem, że jedna z wymienionych osób nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Podkreślić zatem należy, że wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne: pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Uznać należy, że w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że B. J., będąc osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dzierżoniowie, nie pracuje, nie podejmuje zatem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a z kolei nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie musi z nich rezygnować, a zatem spełniona jest przesłanka określona w art. 2 ust 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazać bowiem należy, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować jej organ zatrudnienia. Potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba zainteresowana powinna zrezygnować. Podkreślić w tym miejscu należy, że przecież każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Status osoby bezrobotnej nie może bowiem eliminować osoby zainteresowanej z grona tych osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku osób bezrobotnych spełnione są bowiem obie omawiane przesłanki. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa, w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych, czy to z prawem do zasiłku, czy bez, wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ma ona ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wskazać bowiem należy, że gdyby prawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślić bowiem trzeba, że status bezrobotnego jest tylko jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których to przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna w Urzędzie Pracy może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust.1 pkt 2 j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku prawa materialnego, są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.