II SA/Go 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej E.Ż.-W. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydzielenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata R.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Go 88/ 07 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa Nr [...] na podstawie art.138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzje Starosty z dnia [...] lipca 2006 r Nr [...] w sprawie o wydzielenie gruntów J. i D.S. w zamian za działkę nr [...] stanowiąca nieruchomość rolną o pow. 1,04 ha w tym łąka Ł IV 1,04 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW NR [...] objęta w 1979 r. postępowaniem scaleniowym gruntów wsi [...] wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej wkład do Spółdzielni "J" – działkę nr [...] stanowiącą nieruchomość rolną o pow. 2,1716 w tym grunty orne RV 1,8309 ha i RVI 0,3407 ha stanowiącą ekwiwalent odpowiadający wielkości udziału w/w działki nr [...] w wydzielonej w wyniku przeprowadzenia postępowania scaleniowego nieruchomości dla Spółdzielni ‘J" /S "J"./ Decyzja organu II instancji zapadła przy następujących ustaleniach : J. i D.S. w dniu [...] lipca 1971 r aktem notarialnym kupili od J. i R.M. nieruchomość rolną położoną w [...] o pow. 11,70 ha. W akcie notarialnym, brak jest określenia działek i ich powierzchni składających się na przedmiotową nieruchomość oraz w aktach administracyjnych sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej Nr [...] która była prowadzona dla tej nieruchomości. Z oświadczenia skarżącego i dalszych dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że w skład tej nieruchomości wchodziły działki o numerach [...] o pow. 2.o9 ha, [...] o pow. 4.05 ha, [...] o pow.4,52 ha i [...] o pow.1,04 ha łącznie 11,70 ha. Wcześniej wg rejestru zmian gruntowych z 1965 r po pomiarach na gruncie w obrębie S. działka nr [...] miała powierzchnię – 2,84 ha a działka nr [...] – 3,08 ha czyli łącznie powierzchnia zakupionej nieruchomości przez skarżącego i jego małżonkę wynosiła nie 11,70 ha lecz 11,48 ha. Zaznaczyć należy iż przedmiotowe zmiany w pomiarach powierzchni znajdujące się ewidencji gruntów prowadzonych przez gminę nie były podstawą zmiany wpisów w dziale I księgi wieczystej nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość za wyjątkiem części działki [...] skarżący wniósł jako wkład w zamian za rentę skumulowaną do Spółdzielni "J". W 1979 r Wojewoda podjął postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi [...]. Postępowaniem tym zostały objęte grunty Spółdzielni. W styczniu 1988 r. J.S. złożył wniosek o wycofanie wkładu gruntowego ze spółdzielni to jest działek o numerach [...]. Działki te zostały małżonkom S. zwrócone i w dniu [...] marca 1988 r. sprzedali je małżonkom M. o łącznej powierzchni 10,44 ha czyli takiej jak po zmianach gruntowych, bowiem bez zmian w pomiarach powierzchni nieruchomości te miałyby powierzchnię 10,66 ha. Z notatki służbowej sporządzonej przez kierownika robót geodezyjnych J.M. wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1,04 ha zmieniona została na nr [...] i została przypisana do jednostki rejestrowej [...] władającego Spółdzielnię "J" w 1976 r. a w 1979 r. została poddana scaleniu choć w decyzji Wojewody Nr S.C. [...] z [...] września 1979 r zatwierdzającej projekt scalenia nie wymieniono księgi wieczystej nr [...], w której ta działka była wpisana. Na wnioski skarżącego kierowane od 1990 r do Urzędu Miasta i Gminy, Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych, Urzędu Rejonowego i Zarządu Spółdzielni a później także do Starosty, tenże w dniu [...] lipca 2006 r. na podstawie art.16 ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r o scaleniu i wymianie gruntów /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 178 poz.1749 / wydał decyzję Nr [...] w której orzekł o wydzieleniu gruntów J. i D.S. w zamian za działkę nr [...] stanowiąca nieruchomość rolną o pow. 1,04 ha w tym łąka Ł IV 1,04 ha dla której prowadzona jest księga wieczysta KW NR [...] objęta w 1979 r. postępowaniem scaleniowym gruntów wsi [...] wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej wkład do Spółdzielni "J" – działkę nr [...] stanowiącą nieruchomość rolną o pow. 2,1716 w tym grunty orne RV 1.8309 ha i RVI 0,3407 ha stanowiącą ekwiwalent odpowiadający wielkości udziału w/w działki nr [...] w wydzielonej w wyniku przeprowadzenia postępowania scaleniowego nieruchomości dla Spółdzielni ‘J" /S "J"./ W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że zgodnie z art.16 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wydzielenie przez starostę gruntów zamiennych byłego członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej może nastąpić po spełnieniu warunku przewidzianego w ust.1 tego artykułu. Do warunku tego należy zaliczyć podjęcie uchwały walnego zgromadzenia członków o wydzieleniu w ramach scalenia gruntów w jedną nieruchomość, gruntów stanowiących wkład członków spółdzielni. Przyjmując zatem, że działka nr [...] pozostaję w dyspozycji S J i stanowi grunt zamienny za wkłady gruntowe członków spółdzielni i wydzielona została na wniosek S "J" w postępowaniu scaleniowym przeprowadzonym w obrębie [...] oraz w związku z pismem Prezesa tej spółdzielni z dnia [...] stycznia 1988 r. skierowanym do Naczelnika Miasta i Gminy informującym o wycofaniu ze spółdzielni z dniem [...] stycznia 1988 r. przez J.S. działki nr [...] z wnioskiem o wydzielenie stosownego ekwiwalentu – organ uznał za spełnienie wymogów z wyżej cytowanego przepisu art.16 ust.1 i 2 umożliwiającego wydzielenie przez starostę gruntów zamiennych za grunty byłego członka spółdzielni. W odwołaniu od tej decyzji skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia a nadto stwierdził, iż wydzielona działka jest pomniejszona o 0,22 ha. Fakt ten wywodzi z porównania aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej oraz z faktu, że organ nie wziął pod uwagę art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece. Nadto domagał się wyrównania strat w zakresie dopłat unijnych jakie w zmniejszonej kwocie otrzymał w związku z zaniżeniem powierzchni swojej nieruchomości o 0,22 ha wraz z odsetkami z winy urzędu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2006 r Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r Nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty w sprawie wydzielenia gruntów stanowiących ekwiwalent za wcześniejszy wkład gruntowy do S "J" i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2006 r Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że podnoszony przez skarżącego brak 0,22 ha gruntów jest brakiem pozornym powstałym w wyniku zapisów w rejestrach gruntów regulujących powierzchnię po ponownym pomiarze jaki miał miejsce w 1965 r na działkach [...] i gdy wtedy ogólna powierzchnia gospodarstwa rolnego nie wynosiła 11,70 ha lecz 11,48 ha. Powyższe zmiany nie zostały wprowadzone do księgi wieczystej w wyniku czego powstała niezgodność między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] a rzeczywistym stanem w zakresie powierzchni tej nieruchomości. A odnośnie wniosku o wyrównanie strat polegających na zwrocie utraconych dopłat unijnych wraz z odsetkami organ stwierdził, że Starosta w drodze postępowania administracyjnego nie ma możliwości załatwienia tej sprawy. Skarżącemu przysługuje w tej materii droga powództwa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie jego sprawy w oparciu o jego odwołanie od decyzji organu I instancji Nadto w swoim piśmie z dnia [...] marca 2007 r uzupełnił skargę poprzez podanie że wydzierżawił rolniczej spółdzielni grunty o pow. 9,22 ha a zwrócono mu 7.98 ha i z tego powodu poniósł stratę w wysokości dopłat unijnych. Rozumie to jako wywłaszczenie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej lub na rzecz Skarbu Państwa ponieważ został pozbawiony prawa użytkowania i dysponowania tym gruntem a ujawnienie zmian w księdze wieczystej było obowiązkiem urzędu dokonującego scalenia. W odpowiedzi n a skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. W swoim piśmie procesowym z dnia [...] marca Wojewoda podniósł, że Spółdzielnia dzierżawiąc grunty Skarżącego nie miała wiedzy, że dzierżawi o 0,22 ha gruntów mniej ponieważ nie wiedziała o wcześniejszym pomiarze stanu istniejącego. Dokumenty na podstawie których wniesiono grunty do S nie zawierały zmian po pomiarze i stąd skarżący nigdy nie posiadał spornego gruntu 0,22 ha. Starosta w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r wydzielił skarżącemu nieruchomość rolną o pow. 2,1716 ha za utracone wcześniej grunty 1,26 ha w wyniku scalenia i wymiany. Dodał ponadto że nie jest właściwy do dokonania zmian w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności uznać należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienia, nie objęte zarzutami skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu pomiędzy stronami przedmiotowego postępowania jest powierzchnia gruntów jakie otrzymał skarżący po wycofaniu wkładu gruntowego z Spółdzielni "J", który wniósł w zamian za rentę skumulowaną. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Starosty, J.S. otrzymał działkę nr [...] o pow. 2,1716 ha, stanowiącej ekwiwalent za działkę nr [...] o powierzchni 1,04 ha, będącej własnością skarżącego, a która została objęta postępowaniem scaleniowym przeprowadzonym w 1979r. w obrębie ewidencyjnym Gmina. Jak wynika z akt załączonych do rozpatrywanej sprawy, głównym zarzutem podnoszonym przez skarżącego jest brak 0,22 ha gruntu, który to winien być uzupełniony z uwagi na to, iż do Spółdzielni "J" wniósł wkład gruntowy o powierzchni 9,22 ha, a w ostatecznym rozliczeniu otrzymał 7,96 ha. Wynika to między innymi z pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2004r., skierowanego do Starosty Powiatowego, w którym podaje on również, iż w 1975r. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 11,70 ha, a do S "J" wniósł działki o nr [...] – pow. 2,04 ha, nr [...]- pow. 3,3 ha, nr [...] – pow. 2,84 ha, nr [...] – pow. 1,04 ha. Powierzchnia 11,70 ha została również umieszczona w aktach notarialnych kupna przez skarżącego omawianej nieruchomości w 1971r., jak i jej sprzedaży w 1988r. Wobec powyższego skarżący nie zgadza się z przyjęciem przez organ administracyjny, iż brakującą powierzchnię stanowi grunt o powierzchni 1,04 ha tylko 1,26ha. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Należy podkreślić, iż stosunki między spółdzielnią produkcji rolnej a jej członkami należą do sfery prawa cywilnego, a rozpoznawanie sporów na tym tle do właściwości sądów powszechnych. Tryb postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od tej zasady i może być stosowany tylko w granicach regulacji dokonanej w przepisach szczególnych, takich jak art. 16 ust. 2 (dawniej art. 13 ust. 2) ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zmianami). Przy braku spełnienia warunków upoważniających do zastosowania szczególnego trybu, wydzielenie gruntu, po ustaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej powinno nastąpić w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego między spółdzielnią produkcji rolnej a jej byłym członkiem, bądź w postępowaniu przed sądem powszechnym [vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 1989r., sygn. akt II SA 972/88, ONSA 1989/1 poz. 28]. W rozpatrywanej sprawie postawę wydzielenia gruntu na rzecz skarżącego stanowił art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zmianami). Zgodnie z tym artykułem na wniosek rolniczej spółdzielni produkcyjnej, zgłoszony na podstawie uchwały walnego zgromadzenia członków, wydziela się grunty stanowiące wkład członków spółdzielni jako jedną nieruchomość, z określeniem wielkości udziału w niej każdego z członków. Udział ten ustala się według szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu (ust. 1). Na wniosek członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej, który z niej występuje po zakończeniu postępowania scaleniowego, wydziela się grunty odpowiadające jego udziałowi w nieruchomości, o której mowa w ust. 1, przy zachowaniu zwartości kompleksu gruntów spółdzielczych. Wydzielenie gruntów następuje na podstawie decyzji starosty (ust. 2). Przewidziane w art. 16 ust. 2 wymienionej ustawy o scalaniu gruntów wydzielenie przez starostę gruntów byłego członka spółdzielni produkcji rolnej może nastąpić po spełnieniu warunków przewidzianych w ust. 1 tego artykułu. Do tych warunków należy: podjęcie uchwały walnego zgromadzenia członków spółdzielni inicjującej scalenie ich gruntów, wydzielenie w jedną nieruchomość gruntów stanowiących wkład członków spółdzielni oraz określenie wielkości udziału każdego z członków w powstałej po scaleniu jednej nieruchomości. Podsumowując należy stwierdzić, iż nie jest możliwe wykorzystanie administracyjnego trybu wydzielania wkładów gruntowych byłym członkom spółdzielni produkcji rolnej, przewidzianego w art. 16 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy gruntów, bez uprzedniego spełnienia warunków określonych w ust. 1 tego artykułu. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy brak jest dokumentów pozwalających stwierdzić czy warunki te zostały spełnione, a w związku z tym czy prawidłowo został zastosowany w sprawie tryb administracyjny. Przeprowadzenie dowodu z akt spółdzielni z 1988r., gdy zwrócono skarżącemu działki [...] jest niezbędne, gdyż tylko w ten sposób można stwierdzić czy tryb z art. 16 ust. 1 został spełniony. W tej mierze ewentualny brak akt lub ich niekompletność może być uzupełniony dowodem z przesłuchania uczestnika postępowania A.D. likwidatora tej spółdzielni, który brał udział jedynie przed organem I instancji. Na marginesie należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że po wykonaniu pomiarów geodezyjnych w 1965r., a więc przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, zmianie uległa powierzchnia działki nr [...] z 2,09 ha na 2,84 ha oraz działki nr [...] z 4,05 ha na 3,08 ha, co zostało wykazane w rejestrze zmian gruntowych według stanu odpowiednio na 1965 rok i na 1966r., co wyjaśnia "brakujące" 0,22 ha. Na tej podstawie należy stwierdzić, iż omówiony powyżej zarzut skarżącego jest bezpodstawny, bowiem powierzchnie pozostałych działek, biorąc pod uwagę zebraną w sprawie dokumentację, nie uległy zmianom, w tym działka [...], która zawsze miała powierzchnię 1,04 ha oraz [...] o powierzchni 4,52 ha. Skoro zatem w 1988r. skarżący wraz z żoną sprzedali małżonkom M. działki nr [...], to powierzchnia pozostałej działki nr [...] o stałej nigdy niezmienionej wynosiła 1,04 ha. W tej mierze Sąd, w pełni podzielił ustalenia obu organów. Trzeba również podkreślić w aktach notarialnych sporządzonych zarówno z kupna jak i sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, nie zamieszczono powierzchni poszczególnych działek objętych zawieranymi umowami. Jednocześnie Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, iż z załączonego do sprawy materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób, w decyzji z dnia [...] lipca 2006r. Starosty, wyliczono powierzchnię działki, którą skarżący otrzymał w zamian za działkę za działkę nr [...], co nie pozwala Sądowi na ocenę czy decyzja w tej mierze odpowiada prawnie. Ponadto decyzja organu II instancji z dnia [...] listopada 2006r. ([...]) nie została doręczona likwidatorowi S "J", co skutkuje naruszeniem art. 28 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w postępowaniu nie uwzględniono art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, Sąd informuje, iż sprawy z zakresu usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, rozstrzyga sąd powszechny. Wobec powyższego trzeba stwierdzić, iż sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy. Jednocześnie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach przyznanego stronie prawa pomocy w związku z faktycznym udzieleniem pomocy prawnej zasądzono wynagrodzenie, o którym mowa w art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.