I SA/Wa 1667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą przyznania S. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 23 października 2003 r. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: S. M., będąc funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w służbie stałej od [...] sierpnia 1998 r., wraz z żoną i synem zajmuje w lokalu mieszkalny przy ul. [...] [...] w O., przydzielony na podstawie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...]. Przedmiotowe mieszkanie składa się z dwóch pokoi o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. W momencie uzyskania lokalu S. M. był uprawniony do 2 norm zaludnienia (do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2), a przyznany lokal mieszkalny spełniał wymagane normy powierzchni mieszkalnej. Z dniem 1 sierpnia 2003 r. zainteresowany w wyniku przeszeregowania uzyskał uprawnienia do dodatkowej normy zaludnienia. W dniu [...] października 2003 r. policjantowi urodził się syn [...], co dało mu uprawnienie do 4 norm zaludnienia. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] maja 2005 r. S. M. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2003 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w O., działając na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, odmówił przyznania zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, że organ Policji zrealizował wobec S. M. obowiązek zapewnienia policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia (w dniu wydania decyzji o przydziale lokalu). Nie przysługuje mu zatem prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. S. M. odwołał się od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji podnosząc, że zajmowany przez niego lokal nie jest zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia, co w świetle powołanego w odwołaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnia go do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji po przeanalizowaniu akt sprawie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w myśl przepisu art. 92 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Niniejszy przepis uzależnia prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od faktu nie posiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu odwoławczego nie wprowadza on wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal mieszkalny odpowiadał co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Okoliczność, iż policjant lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek – bez względu na metraż - lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnego z normami. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, nie stanowi jednak świadczenia, którego otrzymywanie skutkuje utratą prawa do przydziału lokalu mieszkalnego tj. w przypadkach wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, tak jak ma to miejsce w przypadku pomocy finansowej, której przyznanie zwalnia organy Policji od przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie j rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Zdaniem Komendanta Głównego Policji również w przepisach wykonawczych brak jest zapisu uzależniającego odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od posiadania lokalu mieszkalnego, który jest zgodny z należnymi policjantowi normami zaludnienia. Organ wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż zajmowany przez S. M. lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] w O. w dacie przydziału był zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Gwarantowane w ustawie o Policji prawo policjanta do lokalu zostało wobec zainteresowanego zrealizowane. W związku z uzyskaniem przez skarżącego dodatkowych norm zaludnienia w oparciu o wniosek z dnia 6 stycznia 2005 r. w sprawie zamiany mieszkania, zgodnie z art. 88 i art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji, zaproponowano S. M. lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] w O. o pow. mieszkalnej [...] m2. Zainteresowany jednakże odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu uzasadniając to złym stanem technicznym mieszkania. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. M. W skardze wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. jako: 1) rażąco naruszających prawo materialne tj. art 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2) wydanych wbrew utrwalonemu dotychczas orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnemu; 3) wydanych z naruszeniem zasad: uwzględniania słusznego interesu strony, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, praworządności – wymienionych w art. 6 i 7 k.p.a. oraz Konstytucji RP przewidującej, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy lecz błędnie zinterpretowały przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który dla prawidłowości rozstrzygnięcia miał zasadnicze znaczenie. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98 oraz z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99) wskazał, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W przypadku kolizji postanowień ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego (powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), zgodnie z gradacją źródeł powszechnie obowiązującego prawa pierwszeństwo ma ustawa. Stosując zatem wykładnię systemową powołanego przepisu należało wywieść, iż skarżący jest uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem w dacie złożenia wniosku bezsprzecznie posiadał lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż wynikało to z przysługujących norm zaludnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U Nr 100, poz. 918 ). Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 pkt.1 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2, spełniający w dacie wydania decyzji wymagane normatywy powierzchni mieszkalnej. Jak również oczywistym jest, że w czasie złożenia przez S. M. wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2003 r., skarżący posiadał przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji lokal mieszkalny, który nie spełniał normatywów powierzchniowych dla 4 norm zaludnienia. W ocenie Sądu we wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy zasadnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem w niniejszej sprawie ww. przepisy, regulujące zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, należy stosować wprost, bez konieczności stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Powołany art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pozbawia możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariuszowi, któremu przydzielono decyzją administracyjną lokalu mieszkalny. Organy I i II instancji słusznie stwierdziły, iż gwarantowane w ustawie o Policji prawo policjanta do lokalu zostało w tym przypadku zrealizowane. Funkcjonariuszowi przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, lecz w czasie pełnienia służby nabył on prawo do dodatkowych 2 norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni. W związku z tym policjant ma prawo żądać zmiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc niejako modyfikować już nabyte uprawnienie. Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie poprzez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Sąd podziela prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający funkcjonariusza. Przedmiotowy równoważnik pieniężny nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem lokalu "z przydziału służbowego" o mniejszym niż przysługującym metrażu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że powołany przez skarżonego dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego został ukształtowany na gruncie odmiennego stanu prawnego. Zasady przyznawania funkcjonariuszom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uległy zmianom wraz z wejściem w życie w dniu 20 lipca 2002 r. wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji. W ocenie Sądu pogląd prezentowany przykładowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 stwierdzający, że "jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadanego lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej", nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przedstawione stanowisko byłoby do zaakceptowania w przypadku, gdyby policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż przysługująca powierzchni mieszkalnej, lecz nie pochodzący z zasobów mieszkaniowych Policji. W takiej sytuacji na podmiocie zatrudniającym funkcjonariusza ciążyłby obowiązek zapewnienia mu właściwego lokalu mieszkalnego, a w przypadku braku takiej możliwości, dokonania rekompensaty pieniężnej w formie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie istotnym jest to, że skarżącemu przyznano decyzją administracyjną lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych Policji, w miejscowości w której pełni on służbę. Zatem gwarantowane ustawą zabezpieczenie socjalne o charakterze mieszkaniowym zostało wobec skarżącego zrealizowane. Zapewnienie funkcjonariuszowi przez organ Policji lokalu mieszkalnego, wprawdzie o mniejszym niż przysługujący metrażu oraz wypłacanie równocześnie świadczenia pieniężnego, powodowałoby stworzenie nie posiadającej oparcia w obowiązujących przepisach sytuacji, która jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządność. Odmienny pogląd doprowadziłby do usankcjonowania realizacji dwóch wykluczających się wzajemnie uprawnień wobec tego samego funkcjonariusza. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.