II SA/Go 626/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata Z.P. kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o należna stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. II SA/Go 626/06 UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2006r. Wójt Gminy, działając na wniosek R.K. decyzją z dnia [...] czerwca [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku o powierzchni całkowitej 71 metrów, po sklepie ogólnospożywczym na bar-gastronomię, na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność gminy. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 56 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) podał, że nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami odrębnymi. Subsydiarnie wskazał, iż planowane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie, w tym również na mieszkanie na piętrze budynku. Jednakże planowane zamierzenie będzie realizowane pod warunkiem spełnienia warunków określonych w przepisach szczególnych, normach, w zakresie dopuszczalnego hałasu, wentylacji, drgań minimalizują wpływ na bezpośrednie sąsiedztwo. Natomiast dostęp do pomieszczeń użytkowanych parteru nie pozostaje w kolizji z dostępem do pomieszczeń piętra. Organ pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotowa decyzja nie ingeruje w prawo własności. Zdaniem organu przebudowa i przystosowanie pomieszczeń powinno zostać wykonane z uwzględnieniem warunków i norm w zakresie wymagań sanitarnych, a także materiałowych uwzględniających przeznaczenie sąsiednich pomieszczeń pod mieszkalnej zakaz zmiany warunków dostępu do pomieszczenia zapewnią mieszkańcom minimum bezpieczeństwa i spokoju nieruchomościom sąsiednim i istniejącemu lokalowi mieszkalnemu. Dodatkowo organ I instancji powołał się na treść art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którą każdy ma prawo w granicach prawa do zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Subsydiarnie wskazał, iż inwestor uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia. Zamierzenie wnioskodawcy realizowane według określonych w niniejszej decyzji warunkach związanych inwestycją polegająca na przebudowie z przystosowaniem pomieszczeń na potrzeby gastronomii. Pismem z dnia [...] lipca 2006r. skarżąca B.Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Swoje stanowisko uzupełniła pismem z dnia [...] lipca 2006r. Oświadczyła, iż jako najemcy lokalu przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Wskazała, iż wynajmuje przedmiotowy lokal na czas nieokreślony od 1993r. Zgodnie z obowiązującą umową korzysta z zabudowań gospodarczych, przydomowego ogródka, a także regularnie opłaca wszystkie związane z użytkowanym lokalu opłaty. B.Z. podkreśliła, iż swój interes prawny do udziału w postępowaniu upatruje w cywilnych przepisach regulujących najem. Skarżąca podniosła, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów formalnych, gdyż został wydany na nieaktualnym druku. Nadto podniosła, iż w decyzji nie oznaczono właściwie stron postępowania, a także nie określono zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną. Wskazała, iż w skarżonej decyzji nie ustalono wymagań dotyczących ochrony życia i zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, także osób niepełnosprawnych. Argumentowała, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu ze sklepu na bar-gastronomię zwiększy zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną, odprowadzanie ścieków i sposób unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez brak poszanowania słusznych interesów osób trzecich, a także przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy prawo lokalowe. Ponadto zarzuciła, iż wydana decyzja stoi w sprzeczności z ustawą o wychowaniu w trzeźwości. W budynku znajduje się także użytkowana przez dzieci świetlica i biblioteka, a mieszkanie na piętrze zamieszkuje wielodzietna rodzina skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006r. o nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 30 maja 2006r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż B.Z. jako najemca lokalu mieszkalnego w budynku objętym zamiarem inwestycyjnym nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.. Przysługiwał jej jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Otóż prowadzone postępowanie nie dotyczyło jej praw ani obowiązków. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż o tym czy interes ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisu prawa materialnego. Organ II instancji zaznaczył, iż chodzi tylko o takie przepisy prawa materialnego, z których dla podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też ustalenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na podmiot w zakresie prawa materialnego. Tymczasem B.Z. jest jedynie najemcą lokalu mieszkalnego w budynku objętym zamiarem inwestycyjnym przysługuje i interes prawny jej nie przysługuje. Natomiast powołany przez skarżącą art. 690 kc, zapewnia jej ochronę użytkowanego lokalu, lecz nie może znaleźć zastosowania w sprawach dotyczących kształtowania sytuacji podmiotu wnioskującego o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż nie można utożsamiać interesu prawnego z faktycznym. B.Z. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów: art. 71 i 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 690 Kodeksu cywilnego a także art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, iż jako najemca lokalu położonego bezpośrednio nad planowaną inwestycją nie zgadza się na zmianę sposobu użytkowania lokalu po sklepie spożywczym na usługi gastronomiczne. W opinii skarżącej działalność gastronomiczna połączona ze sprzedażą alkoholu będzie uciążliwa dla jej wielodzietnej rodziny. Nadto argumentowała, iż jako wieloletniemu najemcy powinien jej przysługiwać status strony. Podniosła, iż swój interes prawny upatruje w ochronie zajmowanego mieszkania przed uciążliwościami związanymi z umieszczeniem na parterze budynku baru. Jako najemca lokalu mieszkalnego ma prawo wystąpić przeciwko najemcy innego lokalu o zaniechanie lub ograniczenie działań związanym z używaniem baru, którego działalność będzie wywoływać hałasy przekraczające zwykłą miarę. Równocześnie podała, iż niedookreślony charakter art. 28 kpa można rozciągnąć w celu ochrony prawnej jednostki. Pomocniczo wskazała, iż ochronę prawną zapewniają jej także przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o lokatorach. Nadto podała, iż przepisy Konstytucji gwarantują szeroki zakres ochrony rodziny i jej małoletnich dzieci. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż B.Z. nie wykazała swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Otóż skarżąca jako najemca lokalu mieszkalnego dysponuje ona jedynie interesem faktycznym w postępowaniu. Organ II instancji argumentował, iż cytowany przez skarżącą art. 690 kc nie ma wpływu na określenie interesu prawnego skarżącej. Powołany przez skarżącą przepis kodeksu cywilnego zapewnia jedynie ochronę praw najemcy do użytkowania lokalu, a nie możliwości wpływu i kształtowania sytuacji podmiotu wnioskującego o warunki zabudowy. Organ II instancji zaznaczył, iż skarżąca błędnie utożsamia interes faktyczny z prawnym. Co do zasady przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają jedynie wnioskodawca, właściciele oraz użytkownicy wieczyści. Takiego statusu nie posiadają natomiast podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne (np. najem). Dodatkowo Kolegium podało, iż przywołane przez skarżącą w skardze orzeczenia nie dotyczą sytuacji zmiany sposobu użytkowania lokalu sąsiedniego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega więc na badaniu czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają jednak legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie kluczową kwestią było rozważenie, czy najemca B.Z. ma faktyczny interes w przedstawianiu swoich żądań przed organami administracji, a następnie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu. Zakres podmiotowym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono w art. 63 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są wnioskodawca, a także właściciele i użytkownicy wieczyści. Ponadto uprawnionymi do wzięcia udziału w postępowaniu są także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. B.Z. tymczasem nie była właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co do której o warunki zabudowy wystąpił R.K., czy też nieruchomości sąsiednich. Skarżąca była jedynie najemcą lokalu. Stąd też zasadnie organ drugiej instancji przyjął, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem nie mogła skutecznie wnieść w tym postępowaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem nieuprawnionego podmiotu podlegać winno umorzeniu (138 § 1 pkt. 3 kpa). Tak też organ drugiej instancji trafnie postanowił. Warto wskazać, iż Rada Gminy w formie uchwały zobowiązała Wójta Gminy do wykonania planu w przedmiocie utrzymania i projektowania funkcji usługowych, w tym gastronomii na nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Odnosząc się wprost do zarzutów wskazanych w skardze, to nie mogły one wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu. Abstrahując od tego, że art. 63 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając strony postępowania regulowanego w ustawie, zawarł zamknięty katalog stron postępowania w opozycji do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy to postępowanie, to B.Z. nie przysługiwał, żaden interes prawny. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż tylko przepis o charakterze materialnym może stanowić podstawę do określenia interesu prawnego strony. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do przyznania jednostce legitymacji procesowej. W doktrynie pojęcie prawa strony w postępowaniu definiuje się jako "własny, bezpośredni interes prawny lub obowiązek konkretyzowany w postępowaniu administracyjnym" (J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Beck, str. 197-199). Dlatego też należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, iż powołanie się na umowę najmu nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, iż z tego tytułu skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. Sąd stoi na przekonaniu, iż status strony w sprawie warunków zabudowy nie może przysługiwać osobie, której przysługuje jedynie prawo osobiste w postaci najmu. Otóż umowa najmu nie daje wystarczających podstaw, aby w niej upatrywać podstaw materialnych do udziału w postępowaniu przed organami publicznoprawnymi. W pełni uzasadniony jest także wniosek, iż obligacyjny stosunek jakim jest najem nie daje organom administracji podstaw do wydawania w stosunku do takich podmiotów nakazów i zakazów. Należy zaznaczyć stosunek obligacyjny najmu, na którym skarżąca upatruje swoje prawo do udziału w postępowaniu nie może zapewnić jej porównywalnego zakresu praw do właścicieli czy użytkowników wieczystych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści (por. uchwała NSA z dnia 25 września 1995r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Prawo własności jest najszerszym, najpełniejszym prawem rzeczowym. Z charakteru jest prawem bezwzględnym, obejmuje zaś bezpośrednie uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania z wyłączeniem innych osób. Dalsze prawa rzeczowe są już formą pochodną od prawa własności. Otóż stosunek najmu zawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Wynajmujący nie musi być właścicielem rzeczy oddanej w najem. Umowa będzie ważna chociażby wynajmującemu nie przysługiwało żadne prawo do rzeczy. Najem jest umową konsensualną, wzajemną i odpłatną (por. art. 487 § 2 kc). Odpowiednikiem świadczenia wynajmującego w postaci oddania rzeczy do używania jest zapłata czynszu przez najemcę. Obligacyjny stosunek najmu, z którego skarżąca wywodzi swoje prawo do udziału w postępowaniu z uwagi na swoją terminowość jest znacznie słabsze od bezterminowego prawa własności. Przywołany przez skarżącą art. 690 kodeksu cywilnego nie ma żadnego znaczenia na określenie sytuacji prawnej skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wskazało, iż przywołany przepis zapewnia najemcy ochronę użytkowania lokalu. Jednak nie daje on możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Warto wskazać, iż interes faktyczny, który skarżąca wywodzi z prawa cywilnego może być podstawą do wytoczenia przed sądem cywilnym powództwa posesoryjnego o naruszenie posiadania. Wbrew zarzutom skargi organy prowadzące postępowanie nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Bezspornym jest, iż B.Z. jest najemcą lokalu położonego w miejscowości [...]. Najem jako instytucja prawna korzysta z ochrony prawnej, jednakże w mniejszym zakresie niż prawo własności czy użytkowanie wieczyste. W razie naruszenia praw skarżącej będą służyły roszczenie o ochronę naruszonego bądź utraconego posiadania, do których pomocniczo stosuje się przepisy o ochronie własności (por. art. 690-684 kc). Jednakże z tego prawa nie wynika, aby B.Z. przysługiwało prawo strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skarżącej decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów Konstytucji i nie sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie ochrony rodziny. Nadto skarżąca jako najemca lokalu położonego na piętrze budynku użyteczności publicznej powinna się liczyć z tym, że może on zostać przeznaczony na realizację usług lub świadczeń dla ludności. Niedopuszczalne jest zatem żądanie ograniczenia swobody dysponowania przeznaczeniem przedmiotowego lokalu, jedynie ze względu na obawy skarżących dotyczące nasilenia hałasu. Ubocznie tylko należy wskazać, iż decyzja ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić samodzielnej podstawy do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Dla przeprowadzenia inwestycji niezbędne jest spełnienie szeregu warunków wymaganych przez prawo. Otóż inwestor będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Równocześnie inwestor jest zobowiązany spełnić szereg wymogów związanych z ochroną środowiska, zdrowia ludzkiego czy ochroną zabytków. Natomiast w pkt. 4 decyzji uwzględniono zakres wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Podkreślenia wymaga, iż w razie naruszenia przysługujących jej praw skarżąca będzie mogła ich dochodzić na etapie wykonywania przedmiotowej decyzji jak i w późniejszym. Mając na podstawie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z poźń. zm.) oddalił skargę.