I OSK 1902/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 511/07 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 511/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Decyzją tą Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej na terenie gminy N., obręb Cz., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność R. W. oraz utrzymał w mocy tę decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że podstawę wydania decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), a organ II instancji uznał, że przesłanki tego przepisu zostały spełnione, bowiem Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia [...] listopada 2006 r., powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dot. ww. nieruchomości, która, zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, przeznaczona została pod budowę autostrady płatnej A-4, a nadto zostało udowodnione, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, bowiem droga ta leży w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych i inwestycji tej przyznano pomoc przez Komisję Wspólnot Europejskich w wysokości 82% wartości inwestycji, która musi być wykorzystana do 31 grudnia 2008 r., a także, że inwestor musi się wykazać tytułem do dysponowania nieruchomością na cel budowy tej drogi. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż akta sprawy wskazują na to, że pogląd ten, co do spełnienia przesłanek ww. przepisu, należy w pełni podzielić. Reprezentowany przez radcę prawnego, R. W. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub, po uchyleniu, rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.": – naruszenie prawa materialnego polegające na: 1) błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm., zwanej dalej "Ustawą"), polegającej na wadliwej ocenie okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie – bezpodstawnie – przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istnienie "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 17 Ustawy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż na skutek pozbawienia Skarżącego własności działki nr [...] przeznaczonej na pas autostrady, R. W. został w zasadzie pozbawiony dojazdu do swojej działki nr [...], a tym samym możliwości korzystania z tej działki. Te właśnie okoliczności dodatkowo przemawiają za brakiem podstaw do zastosowania art. 17 Ustawy, 2) niezastosowaniu art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa i w konsekwencji wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, który pozbawia Skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa, 3) naruszeniu art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że konieczność wydatkowania środków unijnego Funduszu Spójności do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 Ustawy uprawniający organy administracji do pozbawienia Skarżącego własności bez odszkodowania, z powołaniem się na istnienie ważnego interesu publicznego, który w ocenie organów orzekających ma prymat nad prawem jednostki i uzasadnia naruszenie prawa skarżącego podlegającego konstytucyjnej ochronie prawnej zagwarantowanej w art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, 4) naruszeniu art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie Skarżącego prawa własności z naruszeniem warunków przewidzianych w ustawodawstwie państwa polskiego, a w szczególności przepisów art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: 1) naruszenie prawa procesowego polegającego na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. wynikającej z art. 135 p.p.s.a., utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 k.p.a., 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z którego wynika, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący powstaniem uprawnienia Ministra Budownictwa do udzielenia zezwolenia na pozbawienie Skarżącego własności nieruchomości poprzez zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 17 Ustawy oraz, że zajęcie nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] pozbawia Skarżącego możliwości korzystania z działki nr [...] z uwagi na brak dostępu do tej działki. Powyższy aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających i który WSA całkowicie pominął rozstrzygając niniejszą sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną decyzji, zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowił art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Przepis ten zezwala na udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe (ust. 1) i nadanie decyzji zezwalającej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 2). Rozstrzygnięcie takie, tj. wydanie zezwolenia z rygorem natychmiastowej wykonalności, uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach. Istotą zatem w niniejszej sprawie było to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę R. W., uznając za słuszny pogląd organu co do spełnienia wymogów zawartych w ww. przepisach. Art. 17 ust. 1 stanowił, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwoleń na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Ust. 2 zaś, że decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Z przepisów tych wynikają zatem następujące przesłanki do udzielenia zezwolenia – przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wystąpienia uzasadnionych przypadków, zaś do nadania zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności – niezbędność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu Prawa Budowlanego. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie aby udzielić zezwolenia i nadać mu rygor natychmiastowej wykonalności. Część z tych przesłanek jest czysto formalna, przeznaczenie na pasy drogowe, wniosek Generalnego Dyrektora, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego – wymaga bowiem tylko stwierdzenia wystąpienia tych okoliczności, natomiast wystąpienie "uzasadnionego przypadku" jest już warunkiem ocennym, powodującym konieczność zbadania czy występują w sprawie okoliczności wskazujące na wystąpienie takiego wypadku. To samo też można powiedzieć o wykazaniu się prawem do dysponowania nieruchomością, konieczność ta musi bowiem wynikać ze stanu sprawy. Z akt wynika, że w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż nieruchomość R. W. została przeznaczona na pasy drogowe – decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] marca 1998 r. i z dnia [...] sierpnia 1998 r., że Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – wniosek z dnia [...] lipca 2006 r., uzupełniony [...] sierpnia 2006 r. i że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte – zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. skierowane do R. W.. Ocenić zatem należało czy wskazane we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad okoliczności i przedstawione na ich poparcie dowody wyczerpują przesłankę uzasadnionych przypadków i niezbędności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością. Autostrada A-4, która ma przebiegać przez nieruchomość skarżącego, jest niewątpliwie inwestycją mającą nie tylko duże znaczenie w ramach sieci dróg krajowych, ale także międzynarodowych, włączających sieć dróg polskich w tranzytowy system europejski. Inwestycja ta uzyskała dofinansowanie ze źródeł europejskich w wysokości 82% jej wartości. Takie udokumentowanie okoliczności sprawy wskazuje, że całkowicie słuszna była ocena tak organu, jak i Wojewódzkiego Sądu, że przesłanka z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, mówiąca o uzasadnionych przypadkach, wystąpiła. W tej sytuacji udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pozostaje w zgodzie z tym przepisem. Z decyzji Komisji Wspólnot Europejskich, przyznającej pomoc na budowę autostrady A-4 na odcinku, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, wynika, że środki tej pomocy powinny być zużyte do 31 grudnia 2008 r., co nie pozostaje bez wpływu na realizację inwestycji. Realizacja ta, która wymaga uzyskania stosownych pozwoleń na budowę, jest też uzależniona od tego czy inwestor ma prawo do terenu. Z ust. 3 cyt. art. 17 wynika, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z powyższego czas nie był bez znaczenia w sprawie. Z akt jej bowiem wynika też, że pertraktacje dot. odstąpienia nieruchomości nie dawały rezultatu, a postępowanie wywłaszczeniowe było długoletnie, gdyż skarżący, słusznie, korzystał ze służących mu środków odwoławczych, które to okoliczności wskazują, że zasadnie uznano, iż wylegitymowanie się inwestora prawem do nieruchomości powinno nastąpić w trybie natychmiastowym. W tym stanie rzeczy należało zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że przesłanki zarówno co do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, jak i nadanie temu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności wystąpiły w sprawie, uzasadniając rozstrzygnięcie organu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).