II OSK 1719/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 52/06 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Spółki z o.o. [...] z siedzibą w K. kwotę 550 ( pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 52/06 po rozpoznaniu skargi Krakowskiego Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" Spółka z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami oraz infrastrukturą - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organy obu instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie miały na uwadze, iż inwestor wezwany postanowieniem do przedłożenia projektu budowlanego uwzględniającego warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni sprzedaży oraz wysokości przedmiotowego budynku, nie wypełnił obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem. Budynek ten stanowi kolejny etap budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami /powierzchnią sprzedaży/ objęty wspólną decyzją o warunkach zabudowy ustalającą, że budynki mają mieć 8 kondygnacji naziemnych oraz bilansującą się powierzchnię sprzedaży około 1500 m2. W ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję dwa budynki o wysokości 8 kondygnacji zostały już zrealizowane, zaś budynek przedmiotowy został zaprojektowany o wysokości 9 do 10 kondygnacji, zaś powierzchnia sprzedaży jak to wynika z bilansu powierzchni usług sporządzonego przez projektanta dla zespołu trzech budynków nie odpowiada określonej w decyzji o warunkach zabudowy /ok. 1500 m2/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i odmawia uwzględnienia wniosku inwestora w razie stwierdzenia braku takiej zgodności. Niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy w cenie Sądu polega na zwiększeniu powierzchni sprzedażowej oraz podwyższeniu budynku do 31 m /dwie dodatkowe kondygnacje w stosunku do warunków zabudowy ustalonych decyzją o warunkach zabudowy/ i zaprojektowaniu większej liczby kondygnacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Krakowskie Konsorcjum Inwestycyjne "[...]" Spółka z o.o. w K., reprezentowana przez radcę prawnego M. S. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]lipca 2003 r. w zakresie wielkości powierzchni sprzedaży, - ( 3 pkt 16 i ( 3 pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola jest kondygnacją co prowadzi do uznania braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie oraz art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że Sąd błędnie uznał, iż nie został w sprawie zachowany warunek odnoszący się do powierzchni sprzedaży oraz do wysokości budynku. Nie zostały również uwzględnione w sprawie definicje określające rozumienie pojęcia kondygnacja oraz antresola. Przepis ( 3 pkt 19 ww. rozporządzenia stanowi, że antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdujące się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia nie zamknięte przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, zaś kondygnacja w myśl ( 3 pkt 16 rozporządzenia to część budynku zawarta między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą częścią budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. W przedmiotowym budynku na poddaszu zlokalizowano komórki lokatorskie, nie stanowi więc ono kondygnacji, którą nie jest także antresola, nawet jeśli została ona przedzielona poziomo. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw oraz uzasadnienia tej skargi, strona skarżąca kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, co do braku zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy. Niesporne w sprawie jest, że decyzja ta została wydana dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielomieszkaniowych z usługami, przy czym inwestycja jest realizowana etapami. Został już zrealizowany etap polegający na budowie dwóch budynków, zaś sprawa niniejsza dotyczy ostatniego etapu, to jest budowy trzeciego budynku. Nie jest w sprawie również kwestionowane, że powierzchnia usługowa dla całej inwestycji /trzech budynków/ została w decyzji o warunkach zabudowy określona na około 1500 m2 bez wyodrębnienia powierzchni, jaka ma przypadać na poszczególne budynki. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji publicznej stwierdzając, że dwa budynki zostały już zrealizowane, uznał jak się wydaje, choć w sposób całkowicie jednoznaczny tego nie sformułował, iż pozostająca część powierzchni usługowej przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy dla trzech budynków musi być zaprojektowana w budynku stanowiącym ostatni etap realizacji inwestycji, to jest tym, którego sprawa niniejsza dotyczy. Skoro zatem w budynkach już wybudowanych przewidziano inną powierzchnię przeznaczoną na usługi, nie odpowiadającą np. około 1/3 powierzchni przypadającej na każdy z trzech budynków, to przedmiotowy w niniejszej sprawie budynek musi zrekompensować tę powierzchnię usługową poprzez dostosowanie powierzchni przeznaczonej na usługi w stosunku do pozostałej powierzchni budynku - przewidzianej na budowę mieszkań. Takie stanowisko organu zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, który nie rozwinął jednak przyczyn, dla których podzielił sposób rozumowania organu przyjęty dla uznania, że w zakresie powierzchni usługowej nie został w niniejszej sprawie spełniony warunek decyzji o warunkach zabudowy. Z poglądem powyższym nie sposób się zgodzić. W sytuacji bowiem, gdy sama decyzja o warunkach zabudowy została zredagowana w sposób, który może powodować wątpliwości na etapie dokonywania oceny, czy jej warunki zostały spełnione przez ubiegającego się o pozwolenie na budowę inwestora, zwłaszcza wówczas, gdy budowa jest realizowana etapami, należy sprawę zbadać ze szczególną wnikliwością. Nie można pominąć zwłaszcza takiej okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy ma za zadanie zapewnić ład przestrzenny na terenie nią objętym i co do zasady nie powinna w nieusprawiedliwiony sposób ograniczać zamiarów inwestora. Jeżeli więc doszło już do dozwolenia przez organy administracji publicznej właściwe w sprawie wydawania rozstrzygnięć w sprawach budowlanych na takie zrealizowanie dwóch budynków objętych decyzją o warunkach zabudowy, jakie zostało ujawnione w niniejszej sprawie, to jest mających inną niż od około 1/3 powierzchni usługowej na każdy z wybudowanych budynków, nie powinno się z całą stanowczością twierdzić, iż wniosek inwestora przewidujący budowę powierzchni usługowej odpowiadającej około 1/3 całego zamierzenia inwestycyjnego pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Zarzut zatem błędnej oceny w tej mierze zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za słuszny. Odnosząc się do kwestii podnoszonego w zaskarżonym wyroku braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby kondygnacji, należy stwierdzić, że także zasadne jest twierdzenie strony, iż sprawa nie została poddana szczegółowej analizie /podobnie zresztą jak sprawa powierzchni przeznaczonej pod usługi/. Sąd pierwszej instancji również bez dokonania własnej wnikliwej analizy przyjął jako miarodajne lakoniczne stwierdzenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, iż nie zachodzi zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Problem ten jednak w sytuacji, gdy projekt obiektu budowlanego nie jest prosty, lecz wobec zastosowanych skomplikowanych rozwiązań architektonicznych /antresole, powierzchnia przeznaczone pod komórki wewnątrz budynku/ wymaga dokładnej analizy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala jako warunku konkretnej wysokości budynku liczonej w metrach, lecz określa liczbę jego kondygnacji. Podstawowe więc znaczenie w sprawie ma w szczególności, czy dana część budynku stanowi kondygnację według definicji określonej Prawem budowlanym /np. piętro przeznaczone na mieszkania/, czy też antresolę /nie zaliczaną do kondygnacji/. W razie wystąpienia w tym zakresie wątpliwości, należy podobnie jak w kwestii powierzchni usługowej, mieć na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie przepisów służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, iż art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Ubocznie wypada zauważyć, że przedmiotowy budynek ze względu na liczbę kondygnacji należy raczej do wysokich i przy uwzględnieniu potrzeby zachowania ładu przestrzennego to, czy architekt zaprojektował określone rozwiązanie /np. antresolę/, w istocie podwyższającą wysokość budynku liczoną w metrach, a jednocześnie nie wpływające na wysokość budynku określaną w liczbie kondygnacji, może mieć mniejsze znaczenie przy dokonywaniu oceny zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Skoro Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych uwarunkowań akceptując stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję bez dokonania własnej, dogłębnej analizy i oceny, skargę kasacyjną należało uwzględnić. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.