IV SA/Wa 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r., którą orzeczono, że nieruchomość rolna o powierzchni 13,2578 ha obejmująca w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa parcele nr: [...] część, [...] część (obecnie stanowiące działkę nr [...]) wchodząca w skład majątku ziemskiego S. o łącznej powierzchni 838,9605 ha, zapisanego w Księdze Wieczystej S. Tom I karta 1, stanowiącego uprzednio własność M. C., podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia ó września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na cele reformy rolnej na podstawie tego przepisu przejęciu podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające wyżej wymienione kryteria przechodziły na własność Państwa z mocy ustawy i były niezwłocznie obejmowane zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem. Przepisanie tytułu własności następowało w oparciu o wydane w tym zakresie zaświadczenie, a tylko w przypadku kwestionowania obszaru nieruchomości, a nie jej części składowych, wydawana była decyzja wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Organ wskazał, że § 5 - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że orgaa administracji (wojewódzki urząd ziemski a obecnie wojewoda) mógł jedynie orzekać czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Jeżeli strona zarzucała, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełnia norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stosownie natomiast do treści § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. -strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zdaniem organu z przepisu tego wynika, iż decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia dotyczyć może wyłącznie kwestii podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. W związku z powyższym organ uznał, iż przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, nie może natomiast dotyczyć jedynie części nieruchomości - np. zespołu dworsko-parkowego. Ponadto organ wskazał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych, co do zasady, powołane są sądy powszechne. Wobec braku w przepisach administracyjnego prawa materialnego normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego podpadania pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu co do części nieruchomości ziemskiej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzył. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.C. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przez organ odwoławczy: 1. art. 105 kpa przez przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51) przez przyjęcie, że przepis ten odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku oraz przez przyjęcie, że w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości" art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) przez przeprowadzenie takiej wykładni § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1944r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez dyskryminacyjną praktykę administracji państwowej w stosunku do byłych ziemian, polegającą na nie udzieleniu ochrony prawnej i zawężającą wykładnię przepisów dotyczących środków ochrony prawnej oraz rozszerzającą przepisów dekretu o reformie rolnej, 5. art. 64 ust. 2 Konstytucji przez dokonanie wykładni § 5 cytowanego rozporządzenia prowadzącej do nierównej ochrony prawnej udzielanej w trybie tego przepisu, 6. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993r. nr 61, poz. 284 ze zm.) przez prowadzenie wykładni prawa dyskryminującej grupę byłych właścicieli, odmawiającej im ochrony prawnej w trybie administracyjnym. Skarżąca podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i zgodnie z poglądami doktryny rozstrzyganie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust.l lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następuje w drodze administracyjnej. W kwestii orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), skarżąca podkreśliła, iż pomimo tego, że zawiera ono nowe stanowisko podzielające pogląd organu w zakresie interpretacji § 5 i § 6 rozporządzenia, nie jest orzecznictwem utrwalonym. W odpowiedzi na skargę organ naczelny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 i 138 kpa nakazuje organom administracji prowadzącym postępowanie w danej sprawie dwukrotnie ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać na kontroli argumentów (zarzutów) podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Art. 138 kpa reguluje zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego i wskazuje przy tym, że organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umorzyć postępowanie I instancji. Nie może ulegać wątpliwości, że umorzenie postępowania może mieć miejsce wtedy, gdy zachodzą ku temu przesłanki tj. bezprzedmiotowość postępowania. W doktrynie prawa administracyjnego jak również w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie jest bezprzedmiotowe jeżeli prowadzone jest przez niewłaściwy organ, który nie stał się właściwy w toku postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tym bardziej wówczas, gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania jakiejś sprawy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd podzielił stanowisko organu, iż unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a w tym np: ustalanie, że niektóre nieruchomości wchodzące w skład majątku są wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ziemska w obejmująca obręb S., O. B. stanowiąca uprzednio własność M. C. posiadała powierzchnię 838,9605 ha. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na rzecz Skarbu Państwa przejmowane były nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenach województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha niezależnie od wielkości użytków rolnych. Bezspornie zatem nieruchomość ta przeszła - z chwilą wejścia w życie dekretu - na rzecz Skarbu Państwa. Zaistnienie bowiem skutków prawnorzeczowych tego uregulowania nie było uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233 ze zm.). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. będące przepisem wykonawczym do dekretu PKWN w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wniosek ten - w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani dokonania odpowiedniego wpisu - na jego podstawie - w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia go z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Trafna jest zatem przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego, która wskazuje na to, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu § 5 może wyłącznie rozstrzygać o tym czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu z uwagi na wielkość jej areału w tym użytków rolnych. Za taką oceną przemawia treść § 6 rozporządzenia, który nakazuje stronie składającej wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość ziemska (jako całość) podpada pod działanie przepisów dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Skoro zatem złożony w rozpoznanej sprawie wniosek dotyczył jedynie części nieruchomości ziemskiej tj. zespołu dworsko-parkowego położonego w S., o pow. 13,2578 ha, to organ odwoławczy przyjmując prawidłowo, iż organy administracji nie są właściwe do rozpoznania takiego wniosku, nie naruszył prawa uchylając decyzję Wojewody [...] jednocześnie umarzając postępowanie przed tym organem. Należy wskazać, że wniosek ten dotyczy de facto żądania rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, które winno być rozpoznawane przez sądy powszechne - wydziały cywile. Ani dekret ani przepisy wykonawcze nie wykluczały bowiem dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w powództwie przed sądem powszechnym. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, a wobec niestwierdzenia żadnych uchybień prawa materialnego i procesowego, które musiałyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, zdecydował o oddaleniu skargi. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.