IV SA/Wa 363/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Aneta Opychał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. B., E. N.., A. R., A. V., J. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. umarzającą postępowanie z wniosku A. B., E. N., A.R., A. V. i J. V. o stwierdzeniu, że część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie W.", obecnie działka nr ewid. [...] nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość "Dobra Ziemskie W." zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaistnienie skutków rzeczowych powołanego przepisu nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, ani od dokonania na podstawie tego zaświadczenia wpisu w księdze wieczystej prawa własności. Przepisy wykonawcze do dekretu - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia wniosku, że nieruchomość nie podlegała działaniu dekretu. Wniosek taki rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia organ na wniosek strony orzekał o tym, czy "dana nieruchomość" podpadała pod działanie dekretu przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu w odniesieniu do powierzchni gruntów, nie zaś wyłączenia jej części ze względu na charakter i przeznaczenie. Wniosek o ustalenie, że część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania którego powołany jest sąd powszechny. W skardze do sądu administracyjnego skarżący A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 10 § 1 kpa i 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia stron przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; - naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. o sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne stwierdzenie, że § 5 tego aktu daje podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego tylko w zakresie objęcia nieruchomości działaniem dekretu ze względu na wielkość powierzchni majątku ziemskiego; - naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na braku ustaleń w zakresie okoliczności czy przedmiotowa nieruchomość mająca charakter wyłącznie reprezentatywny stanowiła część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to funkcjonalnie związaną z pozostałą częścią majątku; - błędną interpretację art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału przechodziły z mocy samego prawa na własność Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty "były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej" przez rolników małorolnych i czy nadawały się do "nadziałów"; - naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 i 8 kpa polegające na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 168 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez organy obydwu instancji decyzji tylko i wyłącznie w oparciu o interpretację przepisów wykonawczych do dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., zawartą w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem zgodnie z art. 170 powołanej ustawy dopiero orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe; - naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek skarżących w przedmiotowej sprawie został złożony w oparciu o bogate, kilkunastoletnie oraz jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz organów administracji, wyrażone w licznych prawomocnych orzeczeniach, w których właściwość organów administracji do orzekania w sprawach mających na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, nigdy nie została prawomocnie podważona. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art.. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na podstawie art. 2 ust.1 lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art.2 ust.1lit.e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2ust.1lit.e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r.o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U.Nr 39, poz.233 ze zm/. Przepisy wykonawcze do tego dekretu- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1lit.e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1lit.e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony, organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust.1lit.e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust,1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1pkt e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. O czym była mowa wyżej w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2ust.1 lit.e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa. W związku z powyższym ocenić należy, że gdyby organy obu instancji wydały w niniejszej sprawie merytoryczne decyzje, które rozstrzygałyby o tym czy część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie W." podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej to należałoby uznać, że decyzje takie zapadły bez podstawy prawnej. W tej sytuacji, gdy organ administracji, w toku postępowania wywołanego wnioskiem strony, stwierdził, że przedmiot tego postępowania leży poza zakresem jego kognicji zasadnie umorzył wszczęte wnioskiem postępowanie. Organ odwoławczy natomiast zasadnie utrzymał tę decyzję w mocy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.