II GSK 154/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. W. N. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 883/07 w sprawie ze skargi L. Z. W. N. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 lipca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 883/07 oddalił skargę L. Z. W. N. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania L. Z. W. N. w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej oraz w części dotyczącej powierzchni reklamy i orzekło w tym zakresie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że dniu [...] kwietnia 2006 r. pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w P. podczas kontroli reklam w pasie drogowym ul. K. stwierdził zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na balustradzie balkonu budynku przy ulicy K. reklamy o treści "DO WYNAJĘCIA [...]", bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole z dni [...] kwietnia 2006 r., [...] sierpnia 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. potwierdziły powyższe. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Kolegium przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym ulicy K. w P. w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, albowiem granica własności pomiędzy działką nr 509 (na której zlokalizowany jest budynek K. 16) a działką nr 260 (stanowiącą pas drogowy - ul. K.) przebiega po narożnikach budynku. Balkon, na którym została umieszczona reklama, znajduje się w przestrzeni nad działką nr 260, na szerokości 0,88 m i 0,83 m - co potwierdza opinia techniczna uprawnionego geodety J. O. Ustalono - w oparciu o protokoły z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. - że reklama była umocowana do zewnętrznej strony balustrady balkonu sznurkiem lub drutem. Baner o treści "DO WYNAJĘCIA [...]" to - zdaniem Kolegium - reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Jest nośnikiem informacji wizualnej, został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (ul. K. w P.), nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, nie jest też znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Stwierdzono, że skoro L. Z. W. N. w P. nie legitymowało się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowej reklamy - zarządca drogi był zobowiązany, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wymierzyć karę pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że wymiary reklamy były inne niż podano w zaskarżonej decyzji. Przy przyjęciu właściwej powierzchni reklamy kara pieniężna stanowiła kwotę 3.931,20 złotych. Za początek terminu, od którego rozpoczęto naliczanie kary organ przyjął datę wszczęcia postępowania z urzędu. Do końcowego terminu wymierzenia kary przyjął datę zakończenia postępowania. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - polegający na przyjęciu, że napis "DO WYNAJĘCIA [...]" został umieszczony w pasie drogowym i że strona jest obowiązana do posiadania stosownego zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji za punkt wyjścia do dalszych rozważań przyjął definicję pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że zgodnie z treścią powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W przekonaniu Sądu I instancji w wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pomocne są przepisy Kodeksu cywilnego; z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W ocenie WSA instancji zebrany materiał dowodowy był pełny, wyczerpujący i nie budził żadnych wątpliwości. Ustalenie, iż balkon, na którym została umieszczona reklama, znajduje się nad pasem drogowym na szerokości 0,88 i 0,83 m od granicy własności oparto na dowodzie z opinii biegłego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca umieściła bowiem szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy. Według Sądu organ odwoławczy nie przyjął - wbrew twierdzeniom skarżącego - że balkon domu przy ul. K. 16 podlegał przepisom ustawy o drogach publicznych, jako część drogi. Kolegium oceniło jedynie, że przytwierdzona do balkonu reklama - przymocowana do jego zewnętrznej strony, nad chodnikiem ulicy K. - znajduje się w pasie drogowym, a strona nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie. Tym samym - jak wywiedziono - spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego. Nie budziło wątpliwości Sądu, że szyld, baner z napisem "DO WYNAJĘCIA [...]" jest reklamą. Przedmiotowy napis to nic innego jak nośnik informacji. Zamieszczono go w polu widzenia użytkowników drogi, czego dowodzą znajdujące się w aktach postępowania zdjęcia w różnych ujęciach. Zarzut zatem, iż reklama była niewidoczna jest chybiony. Według WSA stanowisko organu, iż przedmiotowy szyld jest reklamą, znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 4 pkt 23 ustawy. L. Z. W. N. w P. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 44, art. 190 i art. 172 Kodeksu cywilnego poprzez: A. błędne uznanie, iż napis "DO WYNAJĘCIA [...]" umieszczony został w słupie powietrza nad pasem drogowym z pominięciem, iż bez stosowania elementów konstrukcyjnych i umocowań został umieszczony na budynku K. 16, a nie na drodze; B. błędne uznanie, że ww. napis stanowi reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Według autora skargi kasacyjnej orzeczenie WSA wynika z błędnej interpretacji wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów - przez wybiórczą ich ocenę w celu podkreślenia obowiązku L. Z. W. N. w P. uzyskania zezwolenia na umieszczenie kwestionowanego napisu jako reklamy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że działalność L. Z. W. N. nie naruszyła uprawnień zarządcy pasa drogowego, bowiem kwestionowany napis nie spełnia wymogów dla uznania go za wymagający zezwolenia, przedmiotowy napis nie zawierał bowiem informacji o zaletach usługi, wartości czy konkurencyjności w stosunku do innych wynajmujących a był jedynie nośnikiem informacji i jako taki nie wymagał zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres badania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje ograniczenia z uwagi na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę związania tego sądu granicami podlegającej rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest zarzutami podniesionymi przez kasatora. Ponieważ podniesione zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. m. in. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 przywołanego przepisu), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Konstruując skargę kasacyjną należy jej zarzuty odnieść do zaskarżonego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego bądź procesowego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając, a nadto, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. (pkt 2), należy wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej. Naruszenie prawa może polegać także na zaniechaniu zastosowania przepisu, który w określonym stanie faktycznym powinien być zastosowany. W takim wypadku w skardze kasacyjnej należy wskazać pominięty przepis i uzasadnić, dlaczego winien on lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego - a to art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 44, art. 190 i art. 172 Kodeksu cywilnego - poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie usprawiedliwiają skargi kasacyjnej z następujących powodów. Sąd I instancji w procesie wyrokowania nie stosował powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 44, art. 172 i art. 190 Kodeksu cywilnego, nie dopuścił się tym samym ich błędnej wykładni. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie wyartykułował dokonanej przez siebie interpretacji tych przepisów, uznając je za jasne przytoczył jedynie ich treść i wyrokując oparł się na ich literalnym brzmieniu. Autor skargi kasacyjnej stawiając omawiane zarzuty nie wskazał zaś, na czym miałoby polegać wadliwe zrozumienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny norm prawnych zawartych w tych przepisach, nie podał jakichkolwiek okoliczności świadczących o tym, że Sąd I instancji popełnił błąd w ich interpretacji, nie wyjaśnił w końcu, jaka wykładnia byłaby prawidłowa. Wskazano jedynie, że naruszenie ww. przepisów prawa materialnego nastąpiło przez błędne uznanie, iż sporny napis umieszczono w pasie drogowym i że stanowi on reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie skonstruowanie skargi kasacyjnej w istocie zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zgodzić należy się z poglądem, że w skardze kasacyjnej nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że strona w istocie nie godzi się z ustalonymi okolicznościami stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji. (vide np: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Zatem podważanie okoliczności faktycznych sprawy wyłącznie zarzutem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie może odnieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. Mając na uwadze podstawy, na jakich oparto rozpatrywaną skargę kasacyjną oraz przywoływaną na wstępie rozważań zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że oparcie jej tylko na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że kasator skutecznie nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej jej autor nie postawił bowiem żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano jedynie argumentację zmierzającą do wykazania braku przesłanek do nałożenia kary. O zaistnieniu przesłanek nałożenia kary w tej sprawie zadecydowały natomiast wyłącznie okoliczności faktyczne - a to w szczególności ustalenie, że strona - umieszczając na zewnętrznej stronie balkonu domu przy ul. K. 16 w P. napis treści "DO WYNAJĘCIA [...]" - umieściła w pasie drogowym reklamę, co, z uwagi na brak stosownego zezwolenia, dawało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę, czy przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy ustalony został w sprawie prawidłowo. Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.