II SA/Kr 553/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M.I. kwotę 292.80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym obejmującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.B. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr, l - sentencja wyroku Dnia 12 lutego 2003 r. M.T. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, polegającą na adaptacji budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny z rozbudową i budową przyłącza gazowego, wodociągowego, energetycznego oraz kanalizacji wraz ze zbiornikiem na nieczystości. Do wniosku dołączono projekt budowany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz M.T. Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z [...].03.2003r. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany. Według treści projektu budowlanego, odległość od planowanej inwestycji do granicy z działką nr "1" wynosi 4,6 metra. Ponadto w ramach rozbudowy projekt budowlany zakłada budowę garażu. Od tej decyzji odwołanie wniosła M.B. podnosząc, że rzeczywista odległość realizowanej w przyszłości budowy od granicy z jej działką będzie mniejsza niż 4,6 metra i będzie wynosiła 3,7 metra, a taka odległość jest zbyt mała i narusza przepisy regulujące odległość ściany budynku z otworami od granicy z działką sąsiednią. Ponadto odwołująca wątpiła, czy w przyszłym garażu inwestor nie będzie prowadził warsztatu samochodowego, co zakłóciłoby jej przebywanie w swoim domu, zlokalizowanym w odległości około 1 metra od granicy z działką inwestora. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. uzasadniając to w ten sposób, że w tej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na inną osobę niż inwestor, a ponadto projekt budowlany zawiera wady, które powinny być usunięte. Po przekazaniu sprawy organowi I-instancji, inwestorzy M. i M. T. uzyskali na swoją rzecz decyzję z dnia [...].06.2003r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i dnia 11.08.2003r. złożyli ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową oraz budową infrastruktury technicznej na działkach nr "2", nr "3" i nr "4" w S. Do wniosku dołączono projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ww. decyzję z dnia [...].06.2003r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz Miasta i Gminy N., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...].09.2003 r. udzielił inwestorom pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej: gaz, wodociąg, kanalizacja, energia elektryczna napowietrzna NN i kablowa na działkach nr "2", "3" i "4" w S. i częściowo zatwierdził projekt budowlany. Zgodnie z częściowo zatwierdzonym projektem budowlanym odległość realizowanej budowy do granicy działki M.B. wynosi 4,6 metra i projektowana w ramach przebudowy ściana zewnętrzna ma otwory okienne skierowane w stronę działki M.B. Ponadto w ramach rozbudowy projekt budowlany zakłada budowę garażu. W projekcie budowlanym dokonano zmian w zakresie usytuowania zbiornika na nieczystości. Z tą decyzją po raz kolejny nie zgodziła się M.B. i w terminie 14 dni wniosła odwołanie do Wojewody podnosząc, że rzeczywista odległość projektowanej budowy będącej adaptacją budynku gospodarczego od granicy z jej działką wynosi tylko 3,7 metra i tym samym ściana z otworami okiennymi została usytuowana w projekcie budowlanym z naruszeniem obowiązujących przepisów przewidujących w takiej sytuacji zachowanie co najmniej odległości 4 metrów. Ponadto odwołująca podniosła, że balkon w jej budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 1 metr od granicy z działką inwestorów. W ocenie M.B. wydane pozwolenie na budowę nie zabezpiecza jej interesów, ponieważ inwestorzy mogą w przyszłości zmienić przeznaczenie projektowanego garażu na warsztat samochodowy, co znacznie utrudni zamieszkiwanie na jej działce, a ponadto same roboty budowlane będą utrudnieniem dla sąsiadów. Wojewoda po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2004r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I-instancji w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo, jest on kompletny a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wyjaśnił, że plan zagospodarowania terenu inwestycji określa odległość projektowanego budynku od granicy z działką odwołującej na 4,6 metra i taka odległość nie narusza obowiązujących przepisów. Ponadto ewentualna zmiana w przyszłości przeznaczenia garażu nie może być rozpatrywana w tym postępowaniu. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 19.04.2004 r. wniosła M.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że organ administracji naruszył art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego. Faktyczna odległość przyszłej budowy od granicy z jej działką wynosi 3,7 metra a nie 4,6 metra jak przyjęto w projekcie budowlanym i mimo wcześniej sygnalizowanej organom administracyjnym tej niezgodności nie dokonano pomiaru w terenie odległości projektowanej inwestycji od granicy z jej działką. W piśmie z dnia 20.04.2004r. uzupełniającym skargę, M.B. dodatkowo podniosła, że organy administracji niezasadnie uznały M.T. za stronę w tym postępowaniu a ponadto Starostwo Powiatowe nie dokonało pomiaru rzeczywistej odległości przyszłej budowy od granic z jej działką mimo nałożenia takiego obowiązku przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że w trybie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dokonuje się rozgraniczenia terenów działek. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i dodała, że rzeczywista odległość inwestycji od jej działki wynosi 3,32 metra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca M.B. dnia 19.04.2004r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w Krakowie. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji podlegają uchyleniu jednakże z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i nie może odnieść się do prawidłowości już realizowanej inwestycji. Przedmiotem bowiem skargi jest tylko decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, a także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W niniejszej sprawie organy administracji zbyt pobieżnie zbadały zgodność projektowanej inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej: gaz, wodociąg, kanalizacja, energia elektryczna napowietrzna NN i kablowa na działkach nr "2", "3" i "4" w S. z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z 6.06.2003r. Zgodnie z treścią ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu maksymalna wysokość planowanej inwestycji nie może przekroczyć 8 metrów, zaś zatwierdzony projekt budowlany przewiduje maksymalną wysokość inwestycji na 8,23 metra (rysunek nr 18 projektu technicznego architektoniczno-budowlanego). Zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2003r. projekt budowlany jest niekompletny. Jedynie załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę, obejmujący projekt techniczny architektoniczno-budowlany przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszany został zatwierdzony ww. decyzją z dnia [...].09.2003r. Cztery pozostałe tomy projektu budowlanego, będące integralną częścią tego projektu i stanowiące odpowiednio projekt techniczny zasilania inwestycji, projekt techniczny instalacji elektrycznej, projekt techniczny instalacji sanitarnej oraz projekt techniczny instalacji sanitarnej i wodno-kanalizacyjnej w ogóle nie zostały zatwierdzone decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...].09.2003 r. Na tych tomach projektu budowlanego widnieje adnotacja, iż zostały one zatwierdzone decyzją z [...].03.2003 r., a decyzja ta została uchylona późniejszą decyzją Wojewody. Tym samym organ I-instancji w tej sprawie zatwierdził tylko część projektu budowlanego, bez budowy przyłączy technicznych (gazowego, kanalizacyjnego, wodnego, energetycznego) oraz bez rozmieszczenia tych przyłączy w projektowanym budynku. Tym samym organy naruszyły treść § 11 pkt 8 rozporządzenia, przewidującego obligatoryjnie umieszczenie w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązań i sposobu funkcjonowania zasadniczych urządzeń instalacji technicznych oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, nakazującego zamieszczenie zasadniczych elementów wyposażenia technicznego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: instalacji oraz urządzeń budowlanych jak urządzenia sanitarne, grzewcze, wentylacyjne, gazowe, elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną. Tych części projektu budowlanego nie zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z [...].09.2003 r. Z zatwierdzonej części projektu budowlanego wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie obejmowało również rozbiórkę części obiektu budowlanego a z akt sprawy nie wynika, aby rozbiórka ta była przedmiotem jakiegokolwiek postępowania. Rozbiórka obiektu budowlanego, którego odległość od granicy działki jest mniejsza niż połowa jego wysokości wymaga pozwolenia na rozbiórkę (art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z [...].03.2003 r. jest niekompletny. W aktach sprawy brakuje potwierdzenia uprawnień przysługujących projektantom T.J. i A.K.. W szczególności nie ma dowodu potwierdzającego posiadanie uprawnień przez A.K., która opracowała główny projekt techniczny architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji. Stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania działki winien obejmować układ komunikacyjny i układ zieleni - elementów tych w ogóle nie zawiera zatwierdzona część projektu znajdująca się w aktach sprawy. Analiza wymagań określonych w rozporządzeniu wskazuje, że w tej sprawie organy administracji uznały za prawidłowo sporządzony projekt budowlany, zawierający następujące braki: a) część tomów projektu budowlanego (cztery tomy) nie została sporządzona w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia; b) na projekcie technicznym instalacji elektrycznej jako inwestorzy widnieją M. i M. T. oraz M.T., mimo że inwestorami są tylko M. i M.T.; b) na szeregu rysunkach znajdujących się w każdym tomie dokumentacji projektowej znajduje się usytuowanie schodów zewnętrznych do projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 4,6 metra. W projekcie architektoniczno-budowlanym przebudowy budynku na rysunku nr 1 (zatwierdzonym decyzją z [...].09.2003r.) znajduje się usytuowanie schodów w odległości mniejszej niż 4,6 metra od granicy z działką sąsiednią, a na rysunku nr 10 (również zatwierdzonym decyzją z [...].09.2003r.) układ schodów jest inny. Na większości rysunków znajdujących się w pozostałej dokumentacji projektowej układ schodów jest nieprawidłowy, oddalony od granicy z działką skarżącej o odległość mniejszą niż 4,6 metra. W zatwierdzonej decyzja organu I-instancji z [...].09.2003r. części dokumentacji projektowej jest kilka zatwierdzonych planów zagospodarowania terenu. Na rysunku nr 1 projektu budowlanego (plan zagospodarowania terenu) nie ma narysowanej odległości projektowanego budynku od granicy z działką nr "5", nie ma wrysowanego układu komunikacji wewnętrznej oraz układu ukształtowania zieleni, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Z tych też powodów tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji podlegają uchyleniu jako naruszające prawo. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że na etapie kontroli prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są one przedwczesne. Organy administracji zatwierdzają sporządzony projekt budowlany i sprawdzają go z punktu widzenia poprawności oznaczenia lokalizacji danych budynków lub innych obiektów. Ponieważ projekt budowy obejmował usytuowanie budynku w odległości 4,6 metra od granicy z działką nr "1", tym samym tak oznaczona odległość nie narusza obowiązujących przepisów technicznych o minimalnej odległości usytuowania obiektu od granicy z działką sąsiednią, w tym § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 metrów w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Przy zachowaniu odległości 4,6 metra (tak jak w projekcie budowlanym) przedmiotowa inwestycja nie narusza ww. § 12 rozporządzenia. Nie zasługuje na uzasadnienie kolejny zarzut zawarty w skardze, jakoby budowa garażu spowoduje w przyszłości zmianę jego przeznaczenia na obiekt usługowy. Udzielenie pozwolenia na budowę nie może oznaczać i nie oznacza zgody na zmianę sposobu przeznaczenia takiego obiektu jakim jest garaż. Zasadnie organy uznały w tej sprawie za stronę M.T., właścicielkę działki nr "5". Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy administracji naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego w zakresie zobowiązującym te organy do prawidłowego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. każdy organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sprawie organy administracji nie zebrały całego wymaganego materiału dowodowego. Pominięte zostały części projektu budowlanego i nie wyjaśniono uchybień co do zgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym naruszono zasadę swobody oceny dowodów zebranych w sprawie, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w tej sprawie właściwe organy administracji prowadząc postępowanie powinny ustalić stan faktyczny, w szczególności zbadać, czy przedmiotowy obiekt budowlany został już wybudowany czy też nie został wybudowany i stosownie do tego podjąć czynności w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także §§ 3, 6, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), a także przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 250 P.p.s.a, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa oraz kosztami zastępstwa procesowego adwokata, ustanowionego w tej sprawie na rzecz skarżącej z urzędu.