II OSK 1833/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marek Gorski sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 166/07 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną 1. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 1999, nr [...] ustalił dla A. P. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], którą A. P. sprzedał w dniu [...] grudnia 1999 r. - 199.854,90 zł. 2. Załatwiając wniosek A. P. i wykonując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2006 r., II SA/Po 567/05 — Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję nr [...], a w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...], którymi odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. Nie potwierdził się zarzut strony, iż operat szacunkowy E. B. dotyczył zupełnie innej nieruchomości gruntowej niż ta, której sprzedaż stanowiła przesłankę naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości. Decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana została w dniu sprzedaży działki nr [...], ale już po zbyciu, a potwierdzenie tego ustalenia znajduje się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., w którego treści odwołano się do umowy sprzedaży. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r., II SA/Po 166/07 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. Stosownie do przepisu art.153 P.p.s.a. Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w dwóch wcześniejszych wyrokach WSA w Poznaniu, jakie zapadły w sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r. II SA/Po 567/05 - Sąd ustalił, że zarzuty skarżącego do operatu szacunkowego E. B. mogą jedynie uzasadniać "stwierdzenie, że mogło mieć miejsce zwykłe naruszenie prawa, a nie kwalifikowane". Również ewentualna lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. ). Skarżący nie dostrzega znaczenia, jaki dla oceny ważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ma funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydana na wniosek skarżącego w trybie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie złożenia przez stronę wniosku o ustalenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości części jego nieruchomości (K. nr ew. grunt. [...]) spowodowanej uchwaleniem planu - obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K. - uchwalony przez Radę Gminy K. dnia 11 maja 1999 r. Na podstawie obliczeń biegłej E. B. organ w decyzji z dnia [...] września 1999 r., nr [...] ustalił wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Komornikach, stanowiącej działkę nr [...], w związku z uchwaleniem planu na kwotę: 12,39 zł/m² dla gruntów przeznaczonych pod działalność gospodarczą i 5,97 zł/m² dla gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi. Zwrócenie się przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej oraz wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] ewidentnie wypływały z chęci zbycia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], w tym działki nr [...] do której odnoszą się stawki ustalone w decyzji z dnia [...] września 1999 r. dla działki nr [...]. Przy wyliczaniu opłaty planistycznej organ orzekający był związany stawkami ustalonymi - na wniosek skarżącego - w decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1999 r. Dlatego decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r., w części ustalającej opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] musiała być wydana na podstawie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art.36 ust.4 jak chciałby skarżący. 3. W skardze kasacyjnej A. P. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I. instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 1.857,00 zł w tym: 400,00 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych za obie instancje i 1.457,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art.36 ust.4, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię. Decyzja przewidziana w art.36 ust.9 ustawy nakłada na właściciela nieruchomości, który ją zbył, obowiązek zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą lub uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast celem wydania decyzji przewidzianej w art.36 ust.10 ustawy jest poinformowanie właściciela noszącego się z zamiarem zbycia nieruchomości o tym, jak wysoka opłata planistyczna może zostać na niego nałożona. Decyzja taka nie nakłada ani na organ, ani na stronę żadnego obowiązku. Dlatego jej treść nie stała na przeszkodzie przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego. Organ mógł się do niej odwołać jedynie jako na fakt znany organowi z urzędu. Dla ustalenia opłaty planistycznej w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nie można było poprzestać na treści operatu szacunkowego wykonanego przez E. B. na potrzeby decyzji z dnia [...] września 1999 r., tym bardziej, że operat ten sporządzono z naruszeniem art.175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga kasacyjna zawiera obszerny katalog zarzutów na temat tego operatu. Merytoryczne błędy popełnione przez autorkę operatu szacunkowego implikować powinny wniosek że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r., jak i zaskarżona decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. - rażąco naruszają art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji oddalenie przez Sąd I instancji skargi na taką decyzję jest równoznaczne z naruszeniem przez ten Sąd art.134 § 1 i 145 § 1 lit. a P.p.s.a. Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.145 § 1 lit. c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I. instancji nie uwzględnił skargi mimo rażącego naruszenia przez Wójta Gminy K. przepisów art.7, 8, 77 § 1 i § 4 K.p.a., a przez SKO w Poznaniu art.8, 9, 11, 107 § 1 § 3 K.p.a. Wójt powinien był porównać wartość działki nr [...] bezpośrednio przed zmianą planu miejscowego – z wartością w dniu jej zbycia. Strona nie została też zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu (art.61 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej na temat zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są nietrafne i dlatego skarga kasacyjna została oddalona. A. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie nieuzasadnioną interpretację art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawioną w skardze kasacyjnej. Twierdzenie, jakoby ostateczna decyzja, ustalająca wzrost wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu, miała znaczenie wyłącznie informacyjne – a nie prawnie wiążące stronę, organy administracyjne i sąd administracyjny – nie ma oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Nie wymagało dodatkowego uzasadnienia, ani nawet wyraźnego odnotowania w wyroku Sądu I instancji, że znaczenie terminu "decyzja" w art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musi być identyczne, jak w pozostałych przepisach tejże ustawy i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (ze szczególnym uwzględnieniem art.15 K.p.a.). Nie może więc być przesłanką oceny zaskarżonego wyroku stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że organ nie jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz może się on powołać na taką decyzję zaledwie jako na fakt znany organowi z urzędu. Uzasadnione jest więc stanowisko Sądu I instancji, że Skarżący nie dostrzega znaczenia, jaki dla oceny ważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ma funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] września 1999 r., nr [...] wydana na wniosek skarżącego w trybie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Ten nietrafny pogląd został powtórzony w skardze kasacyjnej i również Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to stanowisko strony skarżącej za niemożliwe do zaakceptowania. B. Nie ma racji skarga kasacyjna twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art.36 ust.4, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie akceptując twierdzenia strony, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna była być w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ustalona w trybie art.36 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czyli bez przyjmowania za udowodnione fakty ustalone w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 1999 r., nr [...], wydanej na podstawie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Głuchowo w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K. został uchwalony przez Radę Gminy K. w dniu 11 maja 1999 r. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił (s.10 uzasadnienia wyroku z dnia 20 lipca 2007 r.), że w dacie (27 sierpnia 1999 r.) złożenia wniosku o ustalenie wzrostu wartości działki nr [...], a tym bardziej w dniu [...] września 1999 r. (gdy żądaną decyzję wydano) obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również podział działki skarżącego (nr ew. grunt. [...]) na trzy działki (o numerach [...], [...] i [...]) został zatwierdzony już po wejściu w życie tego planu (niezaskarżoną decyzją z dnia [...] września 1999 r.) Ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999, nr [...] organ ustalił zmianę wartości działki nr [...], będącą konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. była jedynie konsekwencją podziału działki nr [...] na trzy działki o numerach [...], [...] i [...]. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. organ był związany decyzją z dnia [...] września 1999 r. Dlatego sam podział rzutuje na wzrost wartości działki nr [...] z racji uchwalenia planu. Nieuzasadniony jest więc kolejny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył prawo nie dostrzegając, iż organy ustaliły opłatę planistyczną bez rozważenia wpływu podziału działki nr [...] na wartość tej działki oraz działek z niej wyodrębnionych. C. Skarga kasacyjna dowodzi, że należało ustalić wzrost wartości działki według cen na dzień sprzedaży ([...] grudnia 1999 r.), a nie dzień [...] września 1999 r., powołując się w tym zakresie na art.36 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ["Wysokość (...) opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (...) ustala się na dzień jej zbycia."]. Natomiast organy administracyjne i Sąd I instancji dowodzą, że prawidłowe było wydanie decyzji na podstawi art.30 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarówno w dniu [...] września 1999 r., jak i w dniu [...] grudnia 2009 r. Przepis ten stanowi: "Właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed jej zbyciem może żądać od wójta (...) ustalenia wysokości opłaty." Sąd dodał, że ustalenie ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r. jedynie stawek obowiązujących przy ustaleniu wysokości opłaty planistycznej, w połączeniu z faktem, że konkretna suma opłaty planistycznej po sprzedaży działki nr [...], wydzielonej z działki [...] wymagała dodatkowego wyliczenia. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1999, nr [...] - działka nr [...] o powierzchni 16.192 m² nie była jednorodna jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów, bowiem 16.073 m² leżało na terenie przeznaczonym w planie pod działalność gospodarczą, a reszta (119 m²) na terenie przeznaczonym na poszerzenie drogi. Sąd I. instancji kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007, nr [...] nie kontrolował już ustalenia wartości działki i jej wzrostu przy wykorzystaniu operatu szacunkowego autorstwa E. B.. Dlatego zarzuty podniesione na temat tego operatu szacunkowego zostały pominięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako wykraczające poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że nieprzekonujące, niewiarygodne jest twierdzenie strony, że wniosek z dnia 27 sierpnia 1999 r. o ustalenie wzrostu wartości działki nr [...], był spowodowany innymi przesłankami niż zamiar sprzedania działki. Pośrednio potwierdza to zresztą skarga kasacyjna, pisząc o informowaniu strony o wysokości opłaty planistycznej jeżeli strona zdecyduje się na sprzedaż działki. W konsekwencji prawidłowo Sąd zaakceptował odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. wydanej przy uwzględnieniu stawek obliczony w decyzji wydanej w dniu [...] września 1999 r. na podstawie art.36 ust.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie warto też odnotować, że kwota 688.851,80 zł podana w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. jako wartość działki nr [...] i będąca podstawą obliczenia opłaty planistycznej jest niższa od kwoty 744.832,- zł, za którą skarżący sprzedał działkę w dniu [...] grudnia 1999 r. D. W konsekwencji powyższych ustaleń nie może być również zaakceptowany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, wydanej przez SKO w Poznaniu z rażącym naruszeniem art.8, 9, 11, 107 § 1 § 3 K.p.a., oraz przez Wójta Gminy K. z rażącym naruszeniem art.7, 8, 77 § 1 i § 4 K.p.a. Strona zarzuciła Sądowi, że nie dostrzegł braku wyjaśnienia przez organy administracyjne faktów istotnych dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy wyliczaniu opłaty planistycznej organ orzekający był związany stawkami ustalonymi - na wniosek skarżącego - w decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1999 r. Żadne nowe okoliczności nie mogły być uwzględnione. Organ zastosował więc (a) ustalenie wzrostu wartości metra kwadratowego działki nr [...], określone ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r. oraz (b) szczegółowe ustalenia na temat podziału tej działki w drodze decyzji z dnia 16 grudnia 1999 r. E. Tylko pozornie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego trybu wszczęcia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Skarga kasacyjna przemilcza bowiem treść protokołu uzgodnień, jakie skarżący podpisał z Gminą tego samego dnia w którym wydana została decyzja, której skarżący przypisuje nieważność. Treść punktu 3. tego protokołu odczytany w kontekście wszystkich poprzednich decyzji w sprawie zasadnie został potraktowany jako czynność zastępującą w tej konkretnej sytuacji zawiadomienie o wszczęciu postępowania. F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).