I OSK 1682/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 821/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od A. C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 821/05, po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji z dnia [...] nr [...], Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], którą odmówiono przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w m-cu sierpniu 2004 r. w kwocie 170 zł na pokrycie kosztów podróży i posiłków w czasie pobytu na rozprawach w dniach 20 i 30 sierpnia 2004 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2004 r. A. C. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie biletu kredytowego lub zasiłku celowego na przejazd do Krakowa w dniach 20 i 30 sierpnia 2004 r., w celu wzięcia udziału w trzydziestu rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skarg wniesionych na decyzje SKO z 2000 r. z 2001 r. Organ stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż A. C. odpowiada warunkom ogólnym, uprawniającym do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, bowiem jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z załączonego do wniosku zestawienia rozpraw wynikało, że są to sprawy z zakresu pomocy społecznej, jednak stawiennictwo na rozprawach nie jest obowiązkowe. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku organ podniósł, że z uwagi na bardzo ograniczone zasoby finansowe z reguły nie przyznaje środków na takie cele. Ponadto wskazał, że A. C. został przyznany zasiłek celowy na dojazd do Krakowa na poprzednie rozprawy, zatem wnioskodawca zdobył rozeznanie jak wygląda przebieg spraw. Zdaniem organu z uwagi na to, że wszystkie skargi dotyczą spraw z zakresu pomocy celowej i okresowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując poprzednie sprawy wydał wyroki, w których oddalał jego skargi, nie jest konieczny udział skarżącego w rozprawach sądowych, tym bardziej, że stawiennictwo przed Sądem jest nieobowiązkowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Sąd wskazał, że z brzmienia art. 32 ust. 1 (prawidłowo - art. 39 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wynika, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, zaś decyzja w przedmiocie przyznania tego zasiłku należy do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, nie wnika zaś w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu sądowa kontrola zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy te uznały, że cel, na jaki skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego należy do kategorii potrzeb, określonych w powołanym przepisie i tych ustaleń, z uwagi na treść art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł zakwestionować. Skoro organy uznały, że przejazd na rozprawę do Krakowa i koszty z tym związane należą do niezbędnych potrzeb bytowych, odmawiając przyznania zasiłku celowego na tę potrzebę, powinny w taki sposób uzasadnić swoją decyzję odmowną, aby wykluczyć możliwość podniesienia w stosunku do niej zarzutu dowolności. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedynym powodem nieprzyznania zasiłku celowego skarżącemu, mimo tego, iż spełnia on kryteria osoby, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest to, że zdaniem organu nie jest konieczny jego udział w rozprawach i to dlatego, że w innych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jego skargi oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji tego rodzaju uzasadnienie nieprzyznania zasiłku sądu nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. i czyni uzasadnionym zarzut dowolności pod adresem zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, że organ nie dochował wymogom tej normy, a tym samym przekroczył granice uznania administracyjnego, podczas gdy forma pomocy, o której mowa w tym artykule nie jest świadczeniem obligatoryjnym (a fakultatywnym), a możliwość przyznania zasiłku celowego uzależniona jest od konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. i czyni uzasadnionym zarzut dowolności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że z decyzji organów obu instancji nie wynika, że doszło do uznania przez nie, iż przejazd na rozprawę do Krakowa i koszty z tym związane należą do niezbędnych potrzeb bytowych. Organy stwierdziły, że skarżący spełnia kryteria do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, a ponadto, że przedmiotem wszystkich skarg skarżącego toczących się przed Sądem są sprawy z zakresu pomocy społecznej. Zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy był brak środków finansowych oraz fakt, że udział w rozprawach przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowy. Zdaniem Kolegium powyższa argumentacja była wystarczającym wyjaśnieniem powodów, z jakich odmówiono przyznania powyższego świadczenia. Brak środków finansowych, mimo, że osoba spełnia kryteria dochodowe do uzyskania uznaniowych świadczeń ze środków pomocy społecznej może być podstawą do odmowy przyznania takiego świadczenia (por. wyrok NSA, sygn. akt OSK 1204/05). W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie, jak też uznanie, że jest ona sprzeczna z prawem ustrojowym, a także celami i zasadami pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd II instancji kontroli zaskarżonego wyroku dokonuje wyłącznie w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje w swej podstawie zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić w pierwszej kolejności drugi z wymienionych zarzutów. Dotyczy on przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony wyżej zarzut jest usprawiedliwiony. Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o odmowie przyznania A. C. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów podróży i posiłków w czasie pobytu na rozprawach w dniach 20 i 30 sierpnia 2004 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, było uznanie przez Sąd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do twierdzenia, że udział A. C. na rozprawach nie jest konieczny, nie jest wystarczające i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Dokonując takiej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wypowiedział się jednak dlaczego – jego zdaniem – argumentacja organu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie wskazał jakie jeszcze okoliczności organ powinien uwzględnić rozpatrując odwołanie skarżącego. Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji powinien mieć na uwadze, iż stawiennictwo skarżącego przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowe (art. 91 § 2 P.p.s.a.) oraz że częściowe zaspokojenie potrzeb A. C. związanych z osobistym udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym może nastąpić w trybie przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do zawartych tam uregulowań w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że nie każde stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, uprawnia Sąd do zastosowania tego przepisu, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dość, że nie wskazywało na czym konkretnie polegało naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 107 § 3 K.p.a., to i pomija zupełnie kwestię ewentualnego wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, trzeba stwierdzić, iż zarzut ten jest przedwczesny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z uwagi na stwierdzenie, iż nie odpowiada ona wymogom art. 107 §3 K.p.a., nie mógł i nie dokonywał wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie kwestionując uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, Sąd I instancji uznał bowiem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala zakwestionować uznanie administracyjne na jakim została oparta, a samej decyzji postawić zarzut dowolności. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, uznanie administracyjne wymaga wykazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten poddany jest kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji stanowiącej uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Skoro zatem u podstaw uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji legły wyłącznie względy procesowe, nie można skutecznie postawić Sądowi zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.