I OSK 1704/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Jolanta Rajewska (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 113/06 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje adw. Ł. K kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonych przez Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. III SA/Gd 113/06 oddalił skargę W. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Starosta [...]orzekł o utracie przez W. A., z dniem 18 października 2005 r., statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. A. oświadczyła, że nie jest nigdzie zatrudniona, nie podjęła żadnej pracy zarobkowej i nie podpisywała żadnej umowy o pracę. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99,poz.1001 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stosownie zaś do tego przepisu bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-d lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy i poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie innej pracy zarobkowej, wyjaśnione w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Zdaniem Wojewody Pomorskiego organ I instancji prawidłowo uznał, że W. A. z dniem 18 października 2005r utraciła status osoby bezrobotnej. Wyjaśnienia skarżącej, że nie wykonuje innej pracy zarobkowej i nie podpisywała żadnej umowy zlecenia nie znajdują bowiem potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zakłady pracy zobowiązane są do informowania właściwego urzędu pracy o zatrudnieniu lub powierzeniu bezrobotnemu innej pracy zarobkowej. W wykonaniu tego obowiązku T. Sp.z o.o. w [...]powiadomiła organ I instancji o zawarciu z W.A. umowy zlecenia. W piśmie z dnia 28 listopada 2005r spółka po raz kolejny potwierdziła fakt wykonywania na jej rzecz przez skarżącą usług akwizycyjnych i świadczenie usług koordynacyjnych na podstawie podpisanej w dniu 18 października 2005r umowy zlecenia. Nie ma podstaw do kwestionowania wiarygodności tych informacji. Podpis na umowie zlecenia odpowiada bowiem podpisowi W. A. na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Natomiast podpis na złożonym w urzędzie pracy oświadczeniu z dnia 29 listopada 2005 r. odpowiada podpisowi widniejącemu na ankiecie osobowej firmy T. Ponadto dane osobowe ujęte w tej ankiecie są szczegółowe, co nieprawdopodobnym czyni jej wypełnienie przez osobę postronną, na podstawie ogólnie dostępnych informacji. Powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego W. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, stwierdzając, że statusu osoby bezrobotnej pozbawiono ją w oparciu o sfałszowane dokumenty. W związku z tym do Prokuratury Rejonowej w [...] skierowała doniesienie o przestępstwie z art. 270 Kodeksu karnego. W dniu 18 lipca 2006 r wyznaczony z urzędu pełnomocnik W. A. nadesłał uzupełniające pismo procesowe, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 84 § 1 w związku z art. 75 § 1 oraz art. 7 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "grafologa" celem ustalenia, iż podpis figurujący na umowie zlecenia nie był podpisem skarżącej. Mimo obowiązku dokładnego ustalenie stanu faktycznego sprawy, organ nie skorzystał również z dowodu z zeznań świadków oraz z przesłuchania samej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż organy administracji publicznej orzekają na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. W aktach znajdują się zaś dowody potwierdzające zawarcie przez skarżącą umowy zlecenia. Skarżąca nie przeprowadziła żadnego dowodu podważającego fakt zawarcia takiej umowy, a jej niczym niepoparte oświadczenie jest w tym zakresie niewystarczające. Oświadczenia tego nie wzmacnia też złożone do organów ścigania zawiadomienie o przestępstwie. Dopiero stwierdzenie sfałszowania dowodu, na podstawie, którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, dawałoby podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt.1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wspomnianym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. oddalił skargę W. A.. W motywach wyroku podał, że nie budzi wątpliwości fakt, że firma T. Sp. z o.o. w Wałbrzychu powiadomiła organ I instancji o świadczeniu przez W. A. na rzecz tej spółki pracy na podstawie umowy zlecenia. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów mogących podważyć wiarygodność powyższej informacji. Organy administracji korzystają z możliwości swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie materiał dowodowy został szczegółowo przeanalizowany. Ocenie tej nie można postawić zarzutu dowolności. Wyłącza to możliwość dokonania przez Sąd odmiennej oceny wiarygodności dowodów, na których oparto zaskarżone decyzje. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. pełnomocnik W. A. poinformował, że postępowanie karne, wszczęte doniesieniem skarżącej o popełnieniu przestępstwa z art. 270 Kodeksu karnego, nie zostało zakończone. Ewentualne przyszłe stwierdzenie, iż dowody stanowiące podstawę decyzji były fałszywe, będzie mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W obecnym stanie sprawy nie można jednak uznać by zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. A., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], która była obarczona następującymi uchybieniami: 1) naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego, 2) naruszeniem art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 7 kpa, poprzez niezebranie całości materiału dowodowego, w szczególności brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność autentyczności podpisu skarżącej na umowie będącej podstawą utraty statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że w sprawie zaistniało zagadnienie prejudycjalne dotyczące autentyczności umowy zlecenia. Jego wystąpienie obligowało organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stanowisko to, zdaniem pełnomocnika skarżącej, potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 1999 r., I SA 1211/98, w którym wyrażono pogląd, iż w razie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, sąd uchyla decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w wyroku NSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 1995 r., SA/GD 1860/94, oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1972 r., III CRN 341/72 stwierdzono, iż prawdziwość pisma i podpisu winna zostać zbadana przez biegłego "grafologa". Fakt, iż W. A. nie wnosiła przed organami administracji o przeprowadzenie dowodu z opinii takiego biegłego, nie może rodzić dla niej negatywnych skutków, gdyż to na organie spoczywa ciężar dowodu i obowiązek skompletowania materiału dowodowego. Nieprawidłowe jest również, zdaniem autora skargi kasacyjnej, twierdzenie Sądu I instancji, wskazujące, że ewentualne potwierdzenie zarzutu sfałszowania umowy zlecenia będzie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego po zakończeniu postępowania karnego. Organy administracji mają bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego w toku postępowania, bez konieczności odsyłania strony do postępowań nadzwyczajnych, w szczególności wtedy, gdy istnieje możliwość wyjaśnienia sprawy w zwykłym toku postępowania. Wskazane naruszenia winny skutkować uchyleniem decyzji przez WSA w Gdańsku, za czym przemawia np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 marca 1998 r., II SA 4/98, w którym Sąd stwierdził, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wnosząc o jej oddalenie, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący. Materiał ten był spójny i nie nasuwał żadnych wątpliwości. Weryfikacja niczym niepopartych twierdzeń strony spowodowałaby natomiast nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Fakt wykonywania przez W. A. pracy był wielokrotnie potwierdzany przez zleceniodawcę, który nie miał żadnego interesu w jego ujawnieniu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby zakończenie przez organy ścigania postępowania w sprawie fałszerstwa stanowiło zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Zawiadomienie skierowane do prokuratury nie zwalnia organów administracji z obowiązku samodzielnego przeanalizowania materiału dowodowego. Ponadto, dla zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, konieczne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego między postępowaniem a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia. Tymczasem o utracie statusu bezrobotnego zdecydował fakt wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, a nie fakt rzekomego sfałszowania podpisu na umowie cywilnoprawnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż na organie spoczywał ciężar dowodu w sprawie, Wojewoda Pomorski podkreślił, że zasada ta nie może obowiązywać bez ograniczeń, zaś strona postępowania prezentująca stanowisko przeciwne ustaleniom organu winna przyczynić się do pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie można obronić tezy, iż organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, przeciwko ustaleniom poczynionym już przez te organy. Pismem z dnia 24 listopada 2006 r. W. A. poinformowała, że w dniu 7 listopada 2006 r. Sąd Rejonowy w [...] VIII Wydział Grodzki Sekcja Karna wyrokiem o sygn. akt VIII K 926/06 skazał M.G. za sfałszowanie umowy zlecenia z dnia 18 października 2005 r. na wykonywanie usług akwizycyjnych i świadczenie usług koordynacyjnych. Odpis powyższego wyroku przedłożył w dniu 8 stycznia 2007 r. pełnomocnik W. A., wnosząc o jego dopuszczenie jako dowodu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi są nietrafne. Zarzut uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisom postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art.145 § 1 pkt.1 lit.c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) strona skarżą uzasadniła tym, że Sąd I instancji, wbrew posiadanym dowodom, nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a nie oddaleniem skargi. W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, iż istotą sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu według stanu z dnia podjęcia tego aktu. Stosownie do art.133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.54 § 2 P.p.s.a. Powoływana przez autora zmiana okoliczności po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego nie ma zatem znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem tego aktu. Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego działania organu administracji publicznej, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego i stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Kwestia ta podlegała ocenie w kontekście art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99,poz.1001 ze zm.). Stosownie do tych ostatnich przepisów bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (z wyjątkiem osoby niepełnosprawnej), jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Łączne spełnienie tych przesłanek jest niezbędne dla uzyskania a także zachowania statusu bezrobotnego. Wyklucza to brak którejkolwiek z nich, w szczególności podjęcie innej pracy zarobkowej, a zatem między innymi wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia. W takim przypadku organ zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego, zgodnie z art.33 ust.4 pkt.1 cyt. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. Powołany przepis kwestie te reguluje w sposób kategoryczny (starosta pozbawia statusu bezrobotnego). Nie pozostawia więc organowi, w razie stwierdzenia takich okoliczności, swobody w decydowaniu o pozbawieniu bezrobotnego statusu bezrobotnego. W rozpoznawanej sprawie organ zatrudnienia został zawiadomiony przez T.Sp. z o.o. w [...] o zawartej z W.A. umowie zlecenia. Spółka potwierdziła te dane także w toku postępowania, przesyłając nie tylko przedmiotową umowę, ale także oświadczając, że strona nadal w związku z zawartą umową wykonuje na jej rzecz usługi akwizycyjne i świadczy usługi koordynacyjne. Organy obu instancji w sposób uprawniony oceniły te informacje. Nie miały jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ich rzetelności i wiarygodności. Okoliczność, że skarżąca zaprzeczyła tym faktom nie dowodzi jeszcze braku staranności wykazanej przez organy w prowadzeniu sprawy. W postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak przerzucanie na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli tak, jak w analizowanym przypadku, organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymagało przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Tymczasem skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła żadnych dowodów. W żaden sposób nawet nie uwiarygodniła swych twierdzeń oraz nie uprawdopodobniła nie tylko że nie podpisała ze T. Sp. z o.o przedmiotowej umowy ale też że w ogóle nie zawarła z tą spółką umowy zlecenia i nie świadczyła na jej rzecz żadnych usług. Skoro organy nie dysponowały wiarygodnymi dowodami mogącymi podważać autentyczność podpisu skarżącej, to nie można im skutecznie zarzucać naruszenia zasad postępowania dowodowego i dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, a tym samym uchybienia przepisom art.7 i art.77 § 1, a także art.75 i art.84 § 1 kpa. Stosownie do tej ostatniej normy organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne oraz gdy w ogóle na potwierdzenie określonej okoliczności niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających. Taka zaś sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Istotne w sprawie okoliczności mogły nie budzić wątpliwości, wobec stanowczych i konsekwentnych wyjaśnień firmy T.. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.97 § 1 pkt.4 kpa. Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zwieszenia tego postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka podstawa zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Oznacza to, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Do czasu wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie zostało wszczęte żadne postępowanie, którego przedmiot mógł stanowić zagadnienie wstępne w powołanym znaczeniu. Skarżąca dopiero jednocześnie ze skarga złożyła zawiadomienie do organów ścigania. Dotyczyło ono przy tym tylko zarzutu sfałszowania jej podpisu na umowie. Tymczasem podstawą pozbawienia W. A. statusu bezrobotnego nie było samo podpisanie omawianego dokumentu, ale w ogóle wykonywanie innej pracy zarobkowej na rzecz T. Sp. z o.o. W związku z powyższym WSA w Gdańsku, mając na uwadze stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania kontrolowanej przez niego decyzji, nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowania przesłanek z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. W konsekwencji nie znajduje usprawiedliwienia także zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a, ponieważ Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarga W. A. jest niezasadna i należało ją oddalić. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o Postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy P.ps.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).