II SA/Łd 380/05

Dnia 9 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. B., R. B., W. B., H. S., J. S. i E.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. B., R. B., W. B., H. S., J. S. i E. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 380/05 UZASADNIENIE W dniu 12 sierpnia 2002 r. W. B., H. S., J. S., R. B., E. D. i B. B. złożyli wniosek o wypłatę na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 131 ust. l w związku z art. 129 ust. l ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) odszkodowania w stosownej wysokości, bądź przyznanie nieruchomości zamiennych za przejęte w drodze wywłaszczenia w dniu 19 marca 1965 r. nieruchomości położone we wsi Z., powiat P. tj. działki gruntu o powierzchni 2974 m2 oznaczoną na planie geodezyjnym nr 4 stanowiącą własność A. B. oraz o powierzchni 2601 m2 oznaczoną na planie geodezyjnym nr 5 stanowiącą własność S. B. Wnioskodawcy podali, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawach o sygn. akt. II SA/Łd 1326/01 i II SA/Łd 1327/01 zostały oddalone skargi wnioskodawców dotyczące zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym W. B., H. S., J. S., R. B., E. D. i B. B. wnieśli o wypłatę odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennych spadkobiercom A. B. i S. B. podnosząc, iż A. B. i S. B. nie otrzymali ustalonego w decyzji odszkodowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 129 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) odmówił wypłaty odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennych za przejęte grunty położone we wsi Z., gm. D. stanowiące działki nr 4 o pow. 0,2974 ha i nr 5 o pow. 0,2601 ha (nowe numery działek 577 o pow. 0,30 ha i nr 581 o pow. 0,26 ha) wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji Starosta [..] podał, iż powyższe działki decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [..] z dnia [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa - pod budowę szkoły. W decyzji tej zostało przyznane odszkodowanie: A. B. - 3.568,80 zł, S. B. - 2.836,00 zł. Do wypłacenia odszkodowania zobowiązano Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w W. Decyzja stała się ostateczna. Na podstawie decyzji Wojewody [..] Nr [...] z dnia [....] nieruchomość stała się własnością Gminy D. Zgodnie z art. 36 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) organem właściwym do wypłaty ewentualnego odszkodowania byłaby Gmina. W Archiwum Państwowym w Ł. zachowała się jedynie część dokumentacji dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego. W aktach brak jest dowodu wypłaty odszkodowania. Poszukiwania dokumentów po byłej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. nie odniosły rezultatu. Z tego względu nie można było odszukać pokwitowania odbioru należności bądź stwierdzić, czy nastąpiła odmowa przyjęcia odszkodowania. Wniosek w sprawie wywłaszczenia odszkodowania został zgłoszony przez spadkobierców A. B. i S. B. po upływie 37 lat od uprawomocnienia decyzji wywłaszczeniowej. We wcześniejszych postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości prowadzonych w latach 2000-2002, zakończonych prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt. II SA/Łd 1326/01 i z dnia 20 czerwca 2001 r., wnioskodawcy nie stwierdzili, że odszkodowania nie zostały wypłacone. Miało to znaczenie, bowiem zgodnie z art. 140 u. o g. n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, spadkobierca poprzedniego właściciela zobowiązany byłby do zwrotu zwaloryzowanego wypłaconego odszkodowania. Można więc domniemywać, że odszkodowanie zostało wypłacone A. B. i S. B. Według oświadczenia wnioskodawców z dnia 5 listopada 2002 r. A. B. i S. B. odmówili odszkodowania z uwagi na szlachetność celu wywłaszczenia pod placówkę oświatową i kulturalną. Zdaniem Starosty[..] , jeżeli A. B. i S. B. rzeczywiście złożyli takie oświadczenie woli to fakt ten przemawiałby również za odmową wypłaty odszkodowania. Skoro właściciele wywłaszczonych działek zrzekli się odszkodowania to prawo do odszkodowania, nie mogło przejść na spadkobierców. Organ powołał się na stanowisko doktryny, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ulega 10 letniemu przedawnieniu (Z. Truszkiewicz [w:] Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości - Poznań, Kluczbork 1994 r., str. 152; M. Gdesz - Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami - Zielona Góra 2002, str. 85, G. Bieniek w komentarzu o gospodarce nieruchomościami - Zielona Góra 2000, tom II, str.157 - 158 ). Z tego względu należało przyjąć, że ewentualne roszczenia spadkobierców właścicieli nieruchomości uległy przedawnieniu. Odnośnie żądania przyznania nieruchomości zamiennej Starosta [...] stwierdził, iż nie ma podstaw do jej przyznania. W momencie dokonywania wywłaszczenia obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. l tej ustawy za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą gospodarstwo rolne ubiegający się, na wniosek właściciela zobowiązany był dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego nieruchomość zamienną. W postępowaniu wywłaszczeniowym taki wniosek nie został złożony i dlatego organ dokonujący wywłaszczenia orzekł o przyznaniu odszkodowania. Ponadto, wywody dotyczące przyczyn odmowy wypłacenia odszkodowania odnoszą się również do przyznania nieruchomości zamiennej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. B., H. S., J. S., R. B., E. D. i B. B. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] i orzeczenie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennych. Odwołujący się podnieśli, że spadkobiercy A. B. we wniosku do Wojewody [...] z dnia 25 kwietnia 2000 r.( przekazanym do rozpatrzenia Staroście) o zwrot przejętej nieruchomości napisali wyraźnie, że A. B. nie przyjął odszkodowania. Takie oświadczenie znajduje się również we wniosku spadkobierców S. B. z dnia 11 września 2000 r. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [..] odwołujący się stwierdzili, że uprzedni właściciele działek nie otrzymali odszkodowania. W każdym z wyżej wymienionych dokumentów spadkobiercy potwierdzali, że A. i S. B. właściciele wywłaszczonych działek nie pobrali przyznanego im odszkodowania, bowiem mieli na uwadze charakter inwestycji tj. budowę szkoły. Domniemanie, że odszkodowanie zostało wypłacone A. B. i S. B. jest więc bezpodstawne. Także w niniejszym postępowaniu wnioskodawcy złożyli oświadczenia w trybie art. 75 § 2 kpa, iż żaden z poprzednich właścicieli działek nie pobrał odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Zdaniem wnioskodawców, jeżeli A. B. i S. B. z uwagi na szlachetność celu nie przyjęli odszkodowania, to nie znaczy, że się tych odszkodowań zrzekli. Tak długo jak istniała szkoła w Z. poprzedni właściciele, a po ich śmierci, spadkobiercy nie żądali odszkodowania. Dlatego spadkobiercy A. B. i S. B. wystąpili o wypłatę odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej po 37 latach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 zapewnia każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia; tych praw nie można obywateli pozbawiać bądź je ograniczać. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności . Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 128 ust. l stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a art. 131 ustawy stanowi o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Tak wiec w ramach obowiązujących przepisów wnioskodawcy domagają się należnych im odszkodowań. Nie znajduje też uzasadnienia prawnego teza, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ulega 10 letniemu przedawnieniu. Żadna z ustaw, które obowiązywały w czasie od wywłaszczenia przedmiotowych działek do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wyznaczała terminu złożenia wniosku ani też nie określała terminu przedawnienia roszczeń z tytułu wywłaszczenia z nieruchomości. Wojewoda [....] decyzją z dnia [..] Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a wiec przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia) należy dokonać na podstawie przepisów prawa materialnego. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie wskazuje, aby odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia[..] , zostało wypłacone. Z akt sprawy nie wynika także aby odszkodowanie zostało przekazane do depozytu sądowego, czy też aby właściciele w./w. nieruchomości zrzekli się odszkodowania. Oświadczenia wnioskodawców z dnia 5 listopada 2002 r., że A. B. i S. B. odmówili odszkodowania z uwagi na szlachetność celu wywłaszczenia nie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się odszkodowania. Fakt, iż do wypłaty odszkodowania była zobowiązana Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. nie ma w sprawie znaczenia, bowiem wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa. Jeżeli zatem, ustalone decyzją wywłaszczeniową odszkodowanie nie zostało wypłacone, ani też wpłacone do depozytu sądowego, to powinno ono zostać, zrewaloryzowane na podstawie art. 132 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień jego zapłaty i wypłacone spadkobiercom A. B. i S. B. Zdaniem organu odwoławczego art. 118 kodeksu cywilnego / przedawnienie roszczenia / nie ma zastosowania w sprawach dotyczących wypłaty odszkodowań ustalonych decyzjami administracyjnymi. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi ( wyrok NSA sygn. akt IV S. A. 1118/97 z dnia 25 czerwca 1996 r.). Decyzja wywłaszczeniowa z dnia[...], wydana została pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Przepisy tej ustawy nie przewidywały przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Takich regulacji nie zawiera również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 107 § 3 K.p.a uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawy takiej nie stanowi natomiast doktryna, na którą powołał się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda [..] uznał jednocześnie, iż organ I instancji prawidłowo orzekł w kwestii dotyczącej odmowy przyznania nieruchomości zamiennych za wywłaszczone grunty. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Zgodnie z art.10 ust l ustawy za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą gospodarstwo rolne ubiegający się, na wniosek właściciela zobowiązany był dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego nieruchomość zamienną. W postępowaniu wywłaszczeniowym taki wniosek nie został złożony i dlatego organ dokonujący wywłaszczenia orzekł o przyznaniu odszkodowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr[...] , wydaną na podstawie art.129 i art.131 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami / t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 / oraz art. 105 K.p.a. odmówił wypłaty odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennych za przejęte grunty położone we wsi Z., gm. D. stanowiące działki nr 4 o pow. 0,2974 ha i nr 5 o pow. 0,2601 ha /nowe numery działek 577 o pow.0,30 ha i nr 581 o pow. 0,26 ha/ wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [..] / pkt 1 decyzji / oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczone powyższą decyzją grunty / pkt 2 decyzji /. W uzasadnieniu decyzji Starosta [..] wskazał, iż postępowanie w zakresie przyznania odszkodowania pieniężnego za wywłaszczone nieruchomości należało umorzyć. W punkcie II decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Wydziału Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] zawarte jest rozstrzygnięcie dotyczące przyznania właścicielom nieruchomości odszkodowania. Z tego względu postępowanie w tej części należało uznać za bezprzedmiotowe. Rozpatrując wniosek w części dotyczącej wypłaty odszkodowania organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania. Przeprowadzone dodatkowe czynności zmierzające do odszukania dokumentacji dotyczącej wypłacenia odszkodowania nie przyniosły żadnego rezultatu mimo, że wystąpiono do instytucji: Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ł. i w P., A S.A. Oddział w W., Sąd Rejonowy w W., Sąd Rejonowy w C., [..] Urząd Wojewódzki w Ł., Urząd Gminy i Miasta w P., Starostwo Powiatowe w W., Urząd Miasta w Ł., Urząd Miasta w W., [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w S., Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Agencja Rozwoju Regionalnego i Inwestycji w Ł., Archiwum Państwowe w Ł. Oddział S., Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w W., Ministerstwo Infrastruktury w W. oraz Archiwum Akt Nowych w W. Brak dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania nie może jednak przemawiać za tym, że nie zostało ono wypłacone. Zgodnie z art. 12 ust. l ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) odszkodowanie było płatne najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia. Organowi I instancji nie są znane przypadki, aby w tamtych latach odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie zostało złożone do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania. W przypadku, gdy osoba uprawniona nie przyjęła odszkodowania w ciągu 5 lat od doręczenia wezwania, odszkodowanie złożone do depozytu przechodziło na własność Państwa. Sąd Rejonowy w C., który przejął całość akt byłego Sądu Powiatowego w Pajęcznie stwierdził, że dokumentacja dotycząca depozytów przechowywana jest tylko przez okres 10 lat i podlega zniszczeniu. Przesłuchani w charakterze stron spadkobiercy A. i S. B. stwierdzili, że rodzicom wypłacono odszkodowanie za uprawy i naniesienia / odszkodowanie za naniesienia otrzymali od mieszkańców wsi /, natomiast nie wypłacono odszkodowania za grunt. Powyższe zeznania, zdaniem organu, budzą poważne zastrzeżenia. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie za naniesienia było naliczone tylko dla S. B. Do wypłacenia odszkodowania była zobowiązana Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W, a więc państwowa jednostka organizacyjna, posiadająca odpowiednie środki w budżecie na ten cel. Ponadto sami wnioskodawcy twierdzili, że rodzice nie przyjęli odszkodowania z uwagi na szlachetność celu wywłaszczenia. Pozostałoby to w rażącej sprzeczności z faktem pobrania odszkodowania zebranego przez współmieszkańców wsi. Można więc zasadnie przyjąć, że jeżeli pobrano pieniądze, to zostały wypłacone przez zobowiązaną instytucję w całości. Z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1994 roku - SA.Kr 1297/93 wynika, że w sprawach nieuregulowanych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a więc również o przedawnieniu roszczeń. Zdaniem G. Bieńka stanowisko to należy uznać za aktualne. /G. Bieniek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - Zielona Góra 2000, tom II, str.149 – 150. Odmiennie rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1996 r., sygn. akt 118/97. Stanowisko to spotkało się z krytyką / Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości - Poznań, 1994r., str. 15, M. Gdesz - Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami - Zielona Góra 2002, str. 85, T. Woś; Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości- Warszawa 2004, str. 162 – 165 /. W odwołaniu od powyższej decyzji W. B., H. S., J. S., R. B., E. D. i B. B. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] i orzeczenie o wypłacie odszkodowania w stosownej wysokości. Zdaniem odwołujących się, uzasadnienie decyzji jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Może także umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jeżeli jednak istnieje określony stan faktyczny i norma prawna regulująca ten stan faktyczny, podlegający ocenie przez organ administracji publicznej, to postępowanie administracyjne nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Spadkobiercy A. B. i S. B. składając wniosek do Starosty Powiatu [...] nie żądali przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wnioskowali o wypłatę przyznanego odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennych. Wnioskodawcy nigdy nie kwestionowali faktu, że właścicielom wywłaszczonych gruntów, którymi byli ich ojcowie - w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł., Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] przyznano odszkodowanie. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest zachowany oryginał decyzji. Wnioskodawcy podkreślili, iż spadkobiercy A. B.: córka H. S. i W. B. w roku 1965 byli dziećmi i sprawę wywłaszczenia znają z opowiadań rodziców. Natomiast spadkobierca S. B., B. B. miał w tym czasie 22 lata. Składając zeznanie w dniu 12 maja 2004 r. powiedział wyraźnie, że za drzewka i inne naniesienia (plony) wypłacono ojcu z funduszu zebranego przez mieszkańców wsi Z. Tak też twierdzą spadkobiercy A. B. Wśród zachowanych dokumentów, spadkobiercy A. B. znaleźli pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. z dnia 13 września 1965 r., w którym Dyrekcja przeprasza za zwłokę w wypłacie należności za zniszczone płody rolne. Treść pisma i data jego wysłania - po upływie 6 miesięcy od daty decyzji o wywłaszczeniu świadczy o tym, że wypłaty odszkodowań, jeżeli miały miejsce, nie zawsze były dokonywane w terminach ustawowych jak twierdzi Starosta [..] w uzasadnieniu swej decyzji. Skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 1988 r. sygn. akt IV SA 1033/87 i wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1996 r. sygn. akt IV S. A. 1118/97 dla uzasadnienia stanowiska, iż na gruncie prawa administracyjnego roszczenia ulęgają przedawnieniu, gdy jest to wyraźnie przewidziane w przepisach. Zdaniem wnioskodawców organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie nie zastosował się do obowiązujących przepisów prawa, do czego zobowiązuje go art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając decyzję powołał się na doktrynę, publikacje prasowe a nie na obowiązujące przepisy prawne. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty[..] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 17 czerwca 2004 r. w części dotyczącej punktu l i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy jest to roszczenie o charakterze administracyjno - prawnym czy cywilno - prawnym. O tym, czy dana sprawa ma charakter administracyjny, przesądzają przepisy prawa materialnego. Tylko prawo materialne umocowuje organ administracji przepisem powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Zaskarżona decyzja Starosty[...] , wydana została w oparciu o przepisy art. 129 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Przepisy te normują zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przyznawania nieruchomości zamiennych i nie stanowią podstawy do odrębnego orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania, o co występują wnioskodawcy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 stycznia 2001 r. Sygn. akt I S. A. 1913/99 "nie ma podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych, skoro przedmiotem postępowania była wypłata odszkodowania a nie jego ustalenie. Nadto dodać należy, że kompetencji organu administracji do działań władczych nie można domniemywać." Także Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 orzekł m.in., iż "Art. l ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego [...] rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. l w związku z art. 3 § 1 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W motywach powyższego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny, podzielając w pełni stanowisko Sądu Najwyższego i doktryny odnośnie dopuszczalności drogi sądowej wtedy, gdy roszczenie powoda opiera się na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych podkreślił w sposób szczególny, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia z zakresu zobowiązań pieniężnych - mających swoje źródło w aktach administracyjnych. Trybunał zwrócił również uwagę, na fakt iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądem powszechnym, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponowałaby żadną możliwością realizacji prawa, gdyż przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące pojęcia sprawy cywilnej sformułowane w powyższym wyroku zostało następnie w pełni podzielone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r. sygn. akt III KKO 5/00, w którym zawarto pogląd, iż nie ma wątpliwości co do tego, że akty, decyzje administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. W postanowieniu tym Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym uznało także, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Zdaniem Wojewody [...] brak właściwości organu administracji publicznej w niniejszej sprawie skutkował zatem bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję W. B., H. S., J. S., R. B., E. Dz. i B. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a jej uzasadnienie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 lutego 1987 r. w sprawie o sygn. akt I SA 177/87 / ONSA 1987/ 2/88 / skarżący podnieśli, iż w postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem skarżących organ administracji państwowej był uprawniony do przyznania odszkodowania w czasie, gdy wywłaszczenie , miało miejsce i nadal jest uprawniony do ustalenia odszkodowania i jego wysokości za wywłaszczone grunty bądź przyznania nieruchomości zamiennych - zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 129, art. 131 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] wydając decyzję o odmowie przyznania nieruchomości zamiennych powołał się na art. 10 ust. l ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ( Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz.94) obowiązującej w dacie wywłaszczenia, który stanowił, że dostarczenie nieruchomości zamiennych następuje tylko w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 131 obowiązującej obecnie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość zamienna może być przyznana właścicielowi w ramach odszkodowania. Wobec powyższego twierdzenie Wojewody[...], że "brak właściwości organu administracji publicznej w niniejszej sprawie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego" - jest całkowicie nieuprawnione. W tym przypadku "umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty stanowi naruszenie art. 105 Kpa oraz interesu skarżących"/wyrok NSA z 15.03.1986r., III SA 47/85, GAP 1986, nr 13, s. 44 /. Organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie - wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Skoro ustawodawca unormował w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami zasady ustalania i wypłaty odszkodowań, bądź przyznania gruntów zamiennych za wywłaszczone nieruchomości, to obowiązkiem powołanych w ustawie organów administracji publicznej jest rozpatrzenie żądania strony w ramach obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego a nadto, przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) powołanej na wstępie ustawy. Przede wszystkim wskazać należy, iż organy rozpoznały żądanie skarżących jako wniosek o przyznanie odszkodowania oraz wypłatę odszkodowania i przyznanie nieruchomości zamiennych za działki, położone we wsi Z. wywłaszczone decyzją Prezydium Rady Wojewódzkiej Narodowej w Ł. z dnia [...] Tymczasem wnioskodawcy żądali - na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 131 ust. l w związku z art. 129 ust. l ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543) - wypłaty odszkodowania w stosownej wysokości, bądź przyznanie nieruchomości zamiennych za przejęte w drodze wywłaszczenia w dniu 19 marca 1965 r. nieruchomości, podnosząc, iż odszkodowanie ustalone w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie zostało wypłacone ich poprzednikom prawnym – A. B. i S. B. A zatem przedmiot postępowania, określony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji został "rozszerzony" przez organy administracji publicznej. Na powyższą okoliczność zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Zgodnie zatem z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / t.j. Dz. U. z 2004 r. , Nr 261, poz. 2603 ze zm. / - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji o wywłaszczeniu, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Powyższa zasada ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zm.). Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. ( por. zachowujący aktualność w obecnym stanie prawnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt IV SA 1667/92, ONSA 1993/4/115, wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – t.j. Dz. U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.) W toku postępowania organy winny ustalić, czy kwota przyznanego odszkodowania została wypłacona lub złożona do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 470 k.c. ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem stwierdzenia, że przyznana decyzją o wywłaszczeniu kwota odszkodowania nie została wypłacona ani kwoty tej nie złożono do depozytu sądowego, skarżący jako następcy prawni poprzednich właścicieli mogą żądać jej wypłaty w zrewaloryzowanej wysokości. Oznacza to, że wniosek skarżących winien być rozpatrzony jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją o wywłaszczeniu z 19 marca 1965 r. przy uwzględnieniu waloryzacji. Waloryzacja – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2378/ 00 / LEX nr 81740 / - oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że otrzyma odszkodowanie w odpowiedniej wysokości. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Z woli jednak ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka organ administracji publicznej, w drodze decyzji, wydawanej w postępowaniu administracyjnym (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, / wraz z instytucją przedawnienia / należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. ( podobnie Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97, LEX nr 47350 i z dnia 7 maja 2002r. sygn. akt I SA 2378/00, LEX nr 81740; J. Szchułowicz [w:] Gospodarka nieruchomościami, Komentarz pod red. J. Szachułowicza, Warszawa 2003, str. 360-361) Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" – art. 5 ustawy. Przepis art. 5 powołanej wyżej ustawy normuje metodę waloryzacji, a nie określa zaś przypadków, w których waloryzacji należy dokonać. Należy zatem przyjąć, iż art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w tej ustawie. Ustawa nakłada wprost obowiązek stosowania waloryzacji w ściśle określonych wypadkach /np. w art. 132 ust. 3 /. / por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPS 12/00 / Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. / normuje kwestie dotyczące waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości a nie wypłaconego w stosownym terminie. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego / w tym przepisy o przedawnieniu roszczeń / i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych. Przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane w postępowaniu administracyjnym tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis prawa materialnego. Obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego ulegają więc przedawnieniu tylko wówczas, gdy jest ono wyraźnie przewidziane w przepisach. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. A zatem, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa jednoznacznie tak stanowi. Skoro przepisy zarówno ustawy z 1958 r., jak i ustawy z 1997 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87, ONSA 1987/2/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1988 r., IV SA 1033/87, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97, LEX nr 47350 / Zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK 2000/5/143) ani też z jego uzasadnieniem. Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia, dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna za niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 2 § 1 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Jednocześnie art. 2 § 3 K.p.c. stanowi, iż nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. A zatem, Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny jedynie art. 1 K.p.c. W niniejszej zaś sprawie należy zwrócić uwagę na art. 2 K.p.c., który znajduje zastosowanie w zakresie postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w tym także o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, przyznanego decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Uzasadnione jest to tym, iż wprawdzie powyższe świadczenie jest świadczeniem cywilnoprawnym lecz na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. / przekazane zostało do właściwości organów administracji publicznej. Skoro ustawodawca przyznał kompetencję do rozpatrzenia powyższych spraw organom administracji publicznej / i w konsekwencji sądom administracyjnym /, to tym samym należy uznać, że do świadczeń tych znajdują zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, zarówno przepisy postępowania administracyjnego / rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnej /jak i przepisy prawa materialnego. Gwarantowane przepisem art. 45 Konstytucji prawo do sądu nosi charakter autonomiczny; przyjmuje się, że jest ono prawem podmiotowym obywatela, tworzącym podstawę roszczenia, a zatem stanowi odrębne i niezależne od innych powiązań normatywnych prawo przysługujące jednostce w stosunku do państwa (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, OSNC 2000/10 /188). W praktyce oznacza to, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia musi być przez sąd (powszechny lub inny) rzeczywiście rozpoznana. Zgodnie z art. 177 Konstytucji domniemywa się właściwość sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Sądem tym, innym niż sąd powszechny, będą w większości wypadków sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. / por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III CK 53/02, OSNC 2003/2/31/ Natomiast postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001r., sygn. akt III KKO 5/00 (OSNP 2002/5/128), dotyczy właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.), a zatem nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z tego powodu, iż organy administracji nie były właściwe do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 12 sierpnia 2002 r. W tym miejscu przypomnieć należy, iż, wprawdzie wypłata odszkodowania może zostać udowodniona w każdy prawnie dopuszczalny sposób (zatem nie musi być to "dowód zapłaty" w rozumieniu pokwitowania), tym niemniej dowody w tym przedmiocie winny być zgromadzone i ocenione rzetelnie a oparte na nich wnioski – logiczne i wewnętrznie niesprzeczne. Swobodna ocena dowodów nie może nosić cech dowolności/ art. 80 k.p.a. /. W szczególności faktu wypłaty odszkodowania nie można wywodzić jedynie z brzmienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Okoliczność, iż art. 12 ust. l tejże ustawy nakazywał wypłacić odszkodowanie najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia zaś art. 26 ust. 2 i 3 ustawy nakazywał, w przypadku odmowy przyjęcia odszkodowania, sumę odszkodowania złożyć do depozytu sądowego, nie przesadza o rzeczywistej wypłacie tegoż świadczenia /bądź złożeniu do depozytu sądowego /. A zatem, brzmienie art. 12 i art. 26 powołanej wyżej ustawy nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy wypłaty świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w skrócie p.p. s. a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a.