II SA/Gl 157/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...]) złotych Starosta Ż. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm. – dalej powoływanej jako Prawo budowlane/ zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację Zakładu [...] w miejscowości P. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisanym pozwoleniem na budowę, Starosta Ż. decyzją z dnia [...] r. /nr [...]/ odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. /nr [...]/. W następstwie skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 123/04 uchylił decyzję organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na dwie podstawowe wady postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne, które zaskutkowały wydaniem uchylonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które taki wpływ miało /art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływaną jako ppsa/. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło przez przeprowadzenie przez organ orzekający postępowania co do przyczyn wznowienia i przesądzenie, że w sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn przed wydaniem postanowienia o wznowieniu /art. 149 § 2 kpa/, w sytuacji w której skarżący powoływał się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto – skład orzekający w sprawie II SA/Gl 123/04 – stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły czy skarżącemu J. W. rzeczywiście nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Nie ustalono, której działki właścicielem jest skarżący, w jakiej odległości od objętych decyzją o pozwoleniu na budowę obiektów jest położona, jak jest zagospodarowana i jakie jest jej przeznaczenie. Sąd podkreślił, iż przyczyną odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie może być wyłącznie brak "wspólnej granicy" z działką zainwestowaną, ale ustalenie braku oddziaływania inwestycji na sferę uzasadnionych interesów skarżącego, chronionych prawem materialnym. Za niewystarczające uznano w omawianym wyroku wykluczenie uciążliwości dla działki skarżącego w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że nie powinny one przekraczać obowiązujących norm /wraz z opinią Starosty Ż. z [...] r./. W związku ze stwierdzonymi wadliwościami Sąd polecił wznowić postępowanie w sprawie, o ile wniosek o wznowienie został złożony w terminie, a następnie przeprowadzić postępowanie co do posiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. W postępowaniu ponownym Starosta Ż. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7 oraz art. 149 § 1 i § 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Ż. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę Zakładu [...] B. W.. W uzasadnieniu podał organ orzekający jedynie fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poprzedniej decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W dniu [...] r. Starosta Ż. /po wcześniejszym uchyleniu przez organ II instancji ze względów formalnych decyzji tego organu z dnia [...] r./ wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 kpa, którą odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W motywach Starosta wyraził pogląd, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] r., rozbudowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem, a przedmiotowa inwestycja posiada pozwolenie na użytkowanie. W odwołaniu J. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 123/04 i jego oceny oraz przedstawienia w uzasadnieniu decyzji. Zarzucił także brak po stronie organu orzekającego działań zmierzających do nakłonienia inwestora do zawarcia ugody ze skarżącym. Wreszcie sformułował cały szereg zarzutów dotyczących funkcjonowania Zakładu [...]. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 151 § 2 i art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118/, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, objętej wznowionym postępowaniem. Ponowna analiza dokumentów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że działka stanowiąca własność skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora. Działka inwestora graniczy pośrednio z terenem inwestycji, a mianowicie przez działkę nr [...] nie objętą terenem inwestycji. Z opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Ż. i raportu oddziaływania na środowisko wynika, że wszelkie uciążliwości związane z inwestycją będą mieściły się w obowiązujących normach, co wyklucza istnienie interesu prawnego skarżącego i posiadanie przez niego przymiotu strony. Właśnie brak przymiotu strony zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej to jest z [...] r. Równocześnie organ orzekający stwierdził, że decyzja o pozwolenie na budowę została doręczona wszystkim stronom postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. w dniu [...] r., a w związku z tym w dniu [...] r. upłynęło 5 lat, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, a upływ których wyklucza uchylenie decyzji /art. 151 § 2 kpa/. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądza na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zarzucał decyzji ostatecznej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d – e i pkt 9 oraz ust. 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. §§ 323 – 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /.../, art. 7, 10, 28, 77 § 1 i 78 kpa i art. 153 ppsa. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w decyzji ostatecznej. Inwestorka B. W. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wnosiła o oddalenie skargi podnosząc przede wszystkim zarzut – zgłoszony wcześniej w piśmie z dnia [...] - złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego obligującego Sąd do jej usunięcia z obiegu prawnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy ponownie orzekające w sprawie działały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 123/04. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 ppsa, sformułowane zostały w uzasadnieniu powołanego wyroku i w tym zakresie uzasadnienie to wykazuje moc wiążącą. Naruszenie przez organ administracyjny art. 153 ppsa skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organy orzekające uwzględniły jedynie ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. w zakresie obowiązków wznowienia postępowania. Natomiast ustalenie braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę Zakładu [...] nastąpiło wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku sygn. akt II SA/Gl 123/04. Ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją nastąpiło jedynie w oparciu o ustalenie, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, a z opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Ż. i raportu oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska naturalnego, a obszar oddziaływania inwestycji będzie się mieścił w obowiązujących normach. W wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. Sąd zakwestionował możliwość odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. jedynie w oparciu o wyżej powołane dowody. W tym zakresie Sąd poprzednio orzekający wyraźnie wykluczył możliwość odmowy przymiotu strony jedynie po ustaleniu braku istnienia wspólnej granicy i wskazał na konieczność badania tego przymiotu w oparciu o art. 28 kpa i 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie kwestionowanej decyzji. W tym miejscu wyraźnie należy wskazać, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która przymiot ten uzyskała przed dniem [...] r., badanie uprawnień strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją następuje na podstawie art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] r. Za niezgodne z prawem należy więc uznać – w takiej sytuacji badanie przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. /Dz.U. 2003 r. nr 80, poz. 718/. Ocenę, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje w postępowaniu zakończonym decyzją objętą postępowaniem wznowieniowym nie można było oprzeć także na opinii Oddziału Ochrony Środowiska Starostwa Ż. wraz z raportem oddziaływania na środowisko, z których wynika zgodność oddziaływania z normami, a to wobec zakwestionowania tych dowodów, jako niewystarczających, w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. Nadto organy orzekające winny mieć na uwadze, że podkreślony przez nie fakt – wypływający z raportu oddziaływania na środowisko – zamknięcia wpływu inwestycji w granicach norm nie wyklucza uprawnień skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. O ile bowiem działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, uciążliwości z tym związane mieszczą się w granicach norm prawnych to także przysługują mu uprawnienia strony w sprawie o wydanie pozwolenia. Jedynie wykazanie, że inwestycja nie posiada żadnego wpływu na działkę skarżącego uzasadnia odmowę przyjęcia uprawnień strony w sprawie o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Jednakże w tym przedmiocie organy nie poczyniły żadnych ustaleń po wyroku z dnia 3 listopada 2005 r., w tym ustaleń wskazanych w wymienionym wyroku, a dotyczących odległości działki skarżącego od działki zainwestowanej zgodnie z pozwoleniem, jej zagospodarowania i przeznaczenia. Za nieodpowiadającą wymogom prawa należy uznać także powołaną alternatywnie przez organ odwoławczy podstawę odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] r. w postaci art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa. Akta administracyjne nie zawierają dowodu na okoliczność doręczenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym jednakże niezależnie od tej okoliczności z art. 151 § 2 kpa wynika jednoznacznie, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej i niemożność uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na istnienie przesłanek negatywnych takiego rozstrzygnięcia, określonych w art. 146 kpa. W takiej sytuacji organ orzekający nie może się ograniczyć do odmowy uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowionym ale jest zobowiązany do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji /art. 156 § 2 kpa/. To rozróżnienie między odmową uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a odmową jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 2 kpa jest bardzo istotne z uwagi na uprawnienia strony do dochodzenia odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa w związku z art. 135 ppsa, co wywołuje skutek w postaci ich uchylenia. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 ppsa orzeczono o wstrzymaniu jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie oraz o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 ppsa. W postępowaniu ponownym organy orzekające powinny w pierwszym rzędzie uwzględnić wskazania zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 123/04 i w niniejszym wyroku. Nadto organy orzekające winny mieć na uwadze, że polecenie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. zostało w wyroku z dnia 3 listopada 2001 r. uzależnione od stwierdzenia, że wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Tymczasem terminowość złożenia tego wniosku we wskazanym terminie pozostała poza sferą rozważań organów i to mimo zarzutów inwestora zawartych w pismach z dnia [...]r. i kolejnych. Powyższe zagadnienie – złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie wynikającym z przepisów prawa – winno znaleźć także ustalenia i ocenę niezbędną do kontynuowania postępowania w wydanych w postępowaniu ponownym decyzjach.