VII SA/Wa 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. O. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. O. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] lipca 2006 r. dokonanego przez Wspólnotę Mieszkaniową O. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu "zamknięcie nieruchomości ogrodzeniem metalowym o wys. 1,70 m" – działka nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego przedsięwzięcia budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową O. w W. obowiązek uzupełnienia złożonego dnia [...] lipca 2006 r. zgłoszenia. Organ wskazał również, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w/w postanowieniem i nie dostarczył mapy sytuacyjnej z wyrysowanym planowanym ogrodzeniem. Inwestor załączył tylko odręczny szkic, który co prawda wskazuje przebieg ogrodzenia lecz jest mało precyzyjny. Sugeruje on, że planowane ogrodzenie nie wpłynie w żaden sposób na drogę pieszych od strony ulicy O., a jedynie na ruch ciągiem pieszo – jezdnym pomiędzy ulicami J. i G. Analiza akt sprawy wykazała jednak, że konieczna będzie przebudowa wszystkich ciągów pieszych jak i pieszo – jezdnych, co wprowadzi uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich. Ponadto ciąg pieszo – jezdny został pierwotnie zaprojektowany jako droga wiodąca przez całe prawie osiedle, ale o szerokości nie pozwalającej na zawracanie. Dla usprawnienia ruchu wykonano mijanki zlokalizowane przy altanach śmietnikowych. Jednakże poszerzenia te nie pozwalają na zawracanie samochodom ciężarowym np. do wywozu śmieci. Zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z powyższym organ I instancji uznał, iż na wykonanie w/w robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie na budowę, w myśl ogólnej zasady sformułowanej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie o decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa O. w W. Po rozpatrzeniu wymienionego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta [...] jest zasadna. Inwestor nie przedłożył, w określonym przez organ I instancji terminie wymaganych dokumentów, co zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] skutkowało wniesieniem przez ten organ sprzeciwu. W ocenie organu II instancji niewywiązanie się przez inwestora z obowiązku i nie dostarczenie mapy sytuacyjnej z wyrysowanym planowanym ogrodzeniem, nie było jednak przesądzającym o zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Szczegółowa analiza materiału dowodowego wykazała bowiem, iż zamknięcie planowanym ogrodzeniem dotychczas przejezdnej drogi wewnętrznej, przebiegającej wzdłuż budynków O. i O., spowoduje konieczność znacznej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, co wiąże się z poniesieniem dużych nakładów finansowych i właściwym przygotowaniem procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji w kwestii wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i uznał, iż spowoduje ona znaczne uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich. W tej sytuacji stwierdził, że inwestor zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien uzyskać pozwolenie na budowę na zasadach określonych w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Skargę na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa O. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego art. 233 kc i art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, błędną interpretację art. 30 ustawy Prawo budowlane oraz sprzeczność ustaleń decyzji ze stanem faktycznym sprawy. W konkluzji skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej O. w W. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Wskazać należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy ma możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i słuszna lub że wprawdzie jest ona dotknięta wadą ale niekwalifikowaną. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze z reguły taką postać w sytuacji, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29 - 31 wymienionej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, zgłoszeniu właściwemu organowi podlega budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 w/w ustawy). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż strona skarżąca w dniu [...] lipca 2006 r. (data prezentaty organu) dokonał zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu zamknięcie nieruchomości dz. ew. nr [...] obręb [...] ogrodzeniem metalowym o wysokości 1,70 m. Zamknięcie miało przebiegać w dwóch etapach: 1) zamknięcie wjazdu poprzez postawienie z dwóch stron (od szczytów budynku) bramy przesuwanej wraz z furtką – od ul. J. oraz pomiędzy O. i O.; 2) ogrodzenie terenu od strony ulicy O. wzdłuż budynku O. Zgłoszenie to posiadało uchybienia formalno – prawne tj. inwestor nie złożył np. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do przedmiotowego zgłoszenia inwestor załączył jedynie kopię mapy sytuacyjnej, na której brak było wyrysowania planowanego ogrodzenia pozwalającego dokładnie oznaczyć umiejscowienie ogrodzenia na terenie wskazanym w zgłoszeniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Prezydent [...] nałożył więc na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych polegających na zamknięciu nieruchomości ogrodzeniem złożonego w dniu [...] lipca 2006 r. o: 1) oświadczenie, potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z posiadaniem tytułu z którego wynika i przywołanie dokumentu, potwierdzającego powyższe prawo; 2) prawidłowo wypełniony wniosek – zgłoszenie; 3) dokument potwierdzający prawo do reprezentowania inwestora; 4) uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej o umieszczeniu planowanej inwestycji w planie budżetowym; 5) odpowiednie rysunki, w tym plan zagospodarowania terenu wykonany na aktualnej mapie zasadniczej, wyjaśniający położenie planowanej inwestycji w stosunku do istniejącego zagospodarowania ternu; 6) przedstawienie zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na planowana inwestycję w odniesieniu do konieczności wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z działką nr [...] – w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z akt sprawy wynika, iż przy piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. Wspólnota Mieszkaniowa O. w W., w wykonaniu nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. na nią obowiązków uzupełniła swoje zgłoszenie z dnia [...] lipca 2006 r. o: 1) oświadczenie potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) wniosek – zgłoszenie na obowiązującym druku, 3) pełnomocnictwo do reprezentowania wspólnoty, 3) uchwałę w sprawie ogrodzenia działki, 4) uchwałę o powołaniu zarządu, 5) szkic orientacyjny dróg dojazdowych do sąsiednich nieruchomości z zaznaczeniem ogrodzenia działki. Jednocześnie odnosząc się do żądania organu dotyczącego dostarczenia aktualnej mapy zasadniczej, podniosła, iż jej uzyskanie w terminie 7 dni jest niemożliwe. W dniu [...] grudnia 2006 r. Prezydent [...] decyzją wydaną w oparciu o art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że inwestor nie wykonał nałożonych nań postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązków oraz że inwestycja wprowadzi uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich (okoliczne budynki i szkoła). Organ II instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. - tak jak i organ I instancji - powołując się na treść art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uznał, iż inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na wykonanie planowanych robót. Stwierdził, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku i nie dostarczył mapy sytuacyjnej z wyrysowanym planowanym ogrodzeniem oraz podzielił zdanie organu I instancji w kwestii wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zamknięcie planowanym ogrodzeniem dotychczas przejazdowej drogi wewnętrznej, przebiegającej wzdłuż budynków O. i O. spowoduje konieczność znacznej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, co wiąże się z poniesieniem dużych nakładów finansowych i właściwym przygotowaniem procesu inwestycyjnego. Stwierdzić trzeba, iż z uzasadnienia decyzji Wojewody M. nie wynika w oparciu, o jakie dowody organ poczynił w/w ustalenia tj. że inwestycja wprowadzi uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich (okoliczne budynki i szkoła) oraz że zamknięcie planowanym ogrodzeniem dotychczas przejazdowej drogi wewnętrznej spowoduje konieczność znacznej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, co wiąże się z poniesieniem dużych nakładów finansowych i właściwym przygotowaniem procesu inwestycyjnego. Zauważyć należy, że zgłoszenie robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, dlatego też w niniejszej sprawie miały w pełni zastosowanie przepisy art. 7 kpa, 77 kpa i art. 80 kpa zobowiązujące organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do wydania orzeczenia na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto jeśli w ocenie organu odwoławczego istniały braki w zgromadzonym materiale dowodowym, to organ ten winien był skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jak wskazano wyżej, organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń, co do tego czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zamknięciu nieruchomości ogrodzeniem z uwagi na przesłanki wskazane w/w przepisie będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonanie oceny możliwości wystąpienia w konkretnym przypadku jednej z tych przesłanek należy oczywiście do właściwego organu, co nie oznacza samo przez się dopuszczenia dowolności w podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Organ musi bowiem wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy lub ustalenia planu dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Wykazanie, że zamierzenie może wprowadzić uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich (okoliczne budynki i szkoła) oraz że zamknięcie planowanym ogrodzeniem dotychczas przejazdowej drogi wewnętrznej spowoduje konieczność znacznej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, aczkolwiek pozostaje w sferze ocen organów budowlanych, to jednak nie może być dowolne. Ponieważ wprowadzenie uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich przez zamierzenie objęte zgłoszeniem stanowi jedną z przesłanek do wniesienia sprzeciwu, okoliczność ta nie może wynikać z nieudokumentowanych ocen organu, lecz musi być wykazana w sposób jednoznaczny. Obowiązki nakładane mogą być bowiem na stronę tylko w oparciu o przepisy prawa. Skoro organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę i orzekając w sprawie merytorycznie nie dokonał niezbędnych ustaleń, co do tego czy zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.