II SA/Kr 90/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2005 r. Nr RR.V.AC.7724-57-05 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasta Tarnowa kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty Tarnowskiego z dnia [...].09.2004r. znak[...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) orzeczono: 1. - o zwrocie na rzecz Z.G. nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Tarnowa, objętej Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr "1" obr.[...] o powierzchni 0,0243 ha ; 2. - o ustaleniu należność z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości 3241,62 zł.; 3. - o obowiązku Z.G. wpłaty na rzecz Gminy Miasta Tarnowa kwoty 3241,62 zł., w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, w myśl których na działce nr "1" obr. [...] będącej aktualnie własnością Gminy Miasta Tarnowa, stanowiącej cześć nieruchomości o powierzchni 1540 m2 nabytej od Z.G. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 30.11.1977r. Rep. A [...] zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. Nr 10/74, poz. 64 z późn. zm.) na cele ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w Tarnowie, nie został zrealizowany cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Na skutek odwołania Gminy Miasta Tarnowa., decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19.10.2004r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 20.09.2004r. znak[...] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, stanowiących w myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zwrotu nieruchomości, jak również na dowolność i wewnętrznie sprzeczność poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Starosty Tarnowskiego z dnia [...].03.2005r. znak [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - odmówiono zwrotu Z.G. nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Tarnowa, objętej Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr "1" obr. [...] o powierzchni 0,0243 ha. Orzekając o powyższym poczyniono analogiczne jak w poprzedniej decyzji ustalenia co do przedmiotu, trybu i celu wywłaszczenia nieruchomości Z.G., na której zlokalizowano od strony ul. O. chodnik oraz zatokę autobusową, natomiast od ul. L. urządzenia technicznej łączności. Uwzględniając te okoliczności powołano art. 229a i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujące jako przeszkodę do zwrotu nieruchomości zrealizowanie na niej innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, będącego jednakże celem publicznym, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, jak również art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowiący, że podstawę wywłaszczenia mogły stanowić ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia technicznej łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub naziemne urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...].04.2005r. znak[...], po rozpoznaniu dowołania Z.G. od decyzji Starosty Tarnowskiego decyzją z dnia [...].03.2005r. znak[...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uznano stanowisko Starosty Tarnowskiego zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poczynione przez niego ustalenia faktyczne za wewnętrznie sprzeczne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Wskazano iż z załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ciągu pieszego wzdłuż ul. L. w Tarnowie wynika, że plan ten nie obejmował części nieruchomości od ul. O., na której obecnie znajduje się przystanek autobusowy z zatoką oraz chodnik. W stosunku do tej części były właściciel nie może skutecznie ubiegać się o jej zwrot. Stwierdzając bezzasadność odmowa zwrotu pozostałej części działki nr "1" podano iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że północna część działki – od ul. L. - nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, nie urządzono na niej ciągu pieszego i jest porośnięta trawą. Okoliczność istnienia na działce podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi natomiast przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podano w tym zakresie, że do założenia, czy przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ma zastosowanie szczególny tryb wywłaszczenia (art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i odpowiadający mu obecnie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ), polegający na ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności nieruchomości, a nie jego pozbawieniu. Ponadto, nie ustalono kiedy powstały urządzenia techniczne. Decyzją Starosty Tarnowskiego z dnia [...].10.2005r. znak[...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 , art. 139, art. 140, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 z późn. zm.) - orzeczono: 1. - o zwrocie na rzecz Z.G. nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Tarnowa, objętej Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, oznaczonej jako działki nr "2" obr.[...] o pow. 0,0008 ha, nr "3" obr.[...] o pow. 0,0206 ha i nr "4" obr.[...] o pow. 0,0030 ha (uprzednio dz. "1" obr.[...]): 2. - o ustaleniu należność z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości 3294,00 zł.; 3. - o obowiązku Z.G. wpłaty na rzecz Gminy Miasta Tarnowa kwoty 3294,00 zł. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, z odsetkami w przypadku zwłoki. W uzasadnieniu decyzji wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania oraz zawarto następujące ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego. Aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30.11.1977r., na podstawie art.6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. Nr 10/74, póz. 64 z późn. zm.) zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa działki: "5" i "6" obr. [...] o łącznej powierzchni 1540m2 na cele ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w T. Działki te w wyniku scalenia otrzymały oznaczenie jako działka nr "7" obr.[...]. Następnie działka "7" obr.[...] uległa podziałowi na działki nr "1" i nr "8" obr.[...] op.[...]. Działkę nr "8" obr. [...] zwrócono Z.G. decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa znak[...] z dnia [...].10.2000r. Na wniosek T. Zarządu Dróg Miejskich Wojewoda decyzją [...] znak[...] z dnia [...].08.2005r. ustalił warunki lokalizacji drogi dla budowy ronda m.in. na działce "3" obr.[...]. Organ ten zatwierdził tym samym projekt podziału nieruchomości m. in. dla działki nr "1", która uległa podziałowi na działki nr "2", nr "3" i nr "4" op.[...]. O zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Urzędu Miasta T. dnia 24.05.2004r. były właściciel Z.G. Pismem z dnia 12.09.2005r. znak[...] Wydział Geodezji i Gospodarowania Nieruchomościami Urzędu Miasta Tarnowa poinformował, że inwentaryzacja powykonawcza kanalizacji teletechnicznej została dokonana w dniu 15.12.1997r. - według operatu złożonego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpisanego do ewidencji w dniu 28.12.1997r. pod nr [...]. W tym kontekście powołano art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazano dalej, na ustaloną w toku postępowania okoliczność, że przedmiotowe działki nr: "2", "3" i "4" obr. [...] stanowią własność Gminy Miasta Tarnowa. W nawiązaniu do powyższego oraz z powołaniem się na wyniki przeprowadzonej w toku postępowania wizji lokalnej w terenie stwierdzono, że w ciągu 7 łat od dnia kiedy nieruchomość została nabyta nie rozpoczęto prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowy ciągu pieszego wzdłuż ul. L. w Tarnowie. Pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany, co stwarza podstawy do uznania, że działki stały się zbędne na cel na jaki zostały nabyte i zachodzą przesłanki ich zwrotu. Wskazano następnie na treść art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na ustalenie poczynione na podstawie zebranych dokumentów, zgodnie z którymi w ramach odszkodowania za wywłaszczenie nie została przyznana nieruchomość zamienna. Wyjaśniono, że w myśl art. 217 ust. 2 tej ustawy, były właściciel zwraca odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Wobec powyższego zobowiązano Z.G. do zapłaty na rzecz Gminy Miasta Tarnowa wypłaconego w 1977r. odszkodowania w kwocie 3294,00 zł (13,50 zł/m2) wynikającej z waloryzacji odszkodowania współczynnikiem GUS, który dla lat 1978-DC 2005 wynosi 3268,793 co nie przekracza 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższej decyzji w terminie odwołanie złożyła Gmina Miasta Tarnowa zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez dokonanie błędnych ustaleń, w myśl których działka objęta postępowaniem stała się zbędna na cel określony w umowie jej nabycia, tj. budowę ciągu pieszego wzdłuż ul. L. w Tarnowie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, jak również niezasadne odstąpienie od zastosowania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...].10.2005r. znak[...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca rozwijając podnoszone zarzuty wskazywała na fakt niezaskarżenia przez Z.G. decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].10.2000r znak:[...], którą uprzednio zwrócono wyżej wymienionemu jedynie pochodzącą z wywłaszczonej nieruchomości działkę nr "8" obr.[...]. Podnosiła także, że na działce będącej przedmiotem obecnie rozpoznawanego wniosku ułożono krawężniki, płyty chodnikowe, urządzono zatokę przystanku autobusowego, wobec czego zbędność nabytej nieruchomości należy oceniać na płaszczyźnie wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na wyżej wymienione urządzenia infrastruktury drogowej szczegółowo zdefiniowane w przepisach ustawy z 1985r o drogach publicznych. Powołując dalej art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. skarżąca wskazywała, że przedmiotowe urządzenia mogły stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu w którym właściciel sprzedał nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa i służą one celowi publicznemu. Organ pierwszej instancji winien zastosować do oceny prawnej wniosku o zwrot - art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost stwierdza, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje również, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie nabycia), który w dniu wydania decyzji (umowy nabycia) mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wobec powyższego i w świetle art. 229a powołanej na wstępie ustawy, działka "1" obrębu[...] nie stała się "zbędna" na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Decyzją Wojewody z dnia 15.12.2005r. znak[...], po rozpoznaniu powyższego odwołania od decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...].10.2005r. znak[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w całości, uwzględniając następujące okoliczności. Umową notarialną Rep. A. [...] z dnia 30.11.1977r. Z.G. sprzedał Skarbowi Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) działki nr "5" i "6" obrębu [...] w Tarnowie na cele budowy ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. Działki te zostały scalone do działki nr "7" o pow. 1540 m2, która następnie została podzielona na działki: nr "1" o pow. 243 m i nr "8" o pow. 1297 m . Działka nr "8" została zwrócona na rzecz byłego właściciela decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].10.2000r. znak:[...], natomiast w dniu 24.05.2004r. Z.G. wystąpił o zwrot działki nr "1", stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta Tarnowa. Przedstawiając dalej w zarysie przebieg postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 24.05.2004r., mając na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozpoznając wniesione odwołanie wskazano, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu definiuje art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo wówczas, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Według art. 229a ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Analiza całości zebranego materiału dowodowego wykazała, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności potwierdzające zasadność stanowiska organu pierwszej instancji. Jak wynika z umowy notarialnej z dnia 30.11.1977 r. Rep. A. Nr[...] działki nr 3"5" i nr "6" o łącznej pow. 1540 m zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w Tarnowie w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. Nr 10 z 1974 r. póz. 64 ze zm.). Podstawą nabycia była decyzja Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...]lipca 1977 r. nr[...] zatwierdzająca plan realizacyjny ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w Tarnowie po obu jej stronach. Plan ten obejmował działkę nr "6" i część północną działki nr "5" od ulicy L., pozostała część działki nr "5" od ulicy O. nie była objęta planem realizacyjnym. W wyniku scalenia i podziału działek nr "5" i "6" powstała działka nr "1", która uległa dalszemu podziałowi na działki nr "2", "3" i "4". Północna część działki "1" (od ulicy L.), a obecnie działka nr "2" i północna część działki nr "3" nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, nie urządzono na niej ciągu pieszego i jest porośnięta trawą (dokumentacja fotograficzna - wycena). Okoliczność istnienia na działce podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości w trybie art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ma zastosowanie szczególny tryb wywłaszczenia, tj. art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegający na ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, a nie jego pozbawieniu. Oznacza to tym samym, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie mogła być celem stanowiącym podstawę wywłaszczenia, a zatem art. 229a ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu wyżej opisanej nieruchomości. Skoro zostały spełnione warunki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. terenu od ulicy L. (dawna działka nr "6" i północna część działki nr "5"), to zgodnie z przyjętym orzecznictwem NSA zwrotowi podlega również pozostała część terenu, nie objęta planem realizacyjnym budowy ciągu pieszego wzdłuż ulicy L., obecnie oznaczona jako działka nr "4" i część działki nr "3" (od ulicy O.). Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 15.12.2005r. znak[...] Gmina Miasta Tarnowa domagała się jej uchylenia oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała obrazę prawa materialnego, a to art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie pomimo niezaistnienia przesłanki "zbędności" co najmniej w części wywłaszczonej nieruchomości na cele określone w umowie nabycia, jak również dokonanie błędnych ustaleń w wyniku niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazywał na fakt uprzedniego wydania decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].10.2000r znak[...], przedstawiała przebieg postępowania w niniejszej sprawie, podnosząc dalej iż przy wydaniu kwestionowanej decyzji organ drugiej instancji pominął, że na części działek "3" i "4" (powstałych z podziału działki "1") już w latach 80-tych urządzono chodnik z krawężników i płyt betonowych oraz zatokę autobusową komunikacji miejskiej, a urządzenia te nadal istnieją i są wykorzystywane jako ciąg pieszy i infrastruktura komunikacji zbiorowej (zatoka autobusowa). W tym kontekście skarżąca wskazywał, że Starosta Tarnowski prowadząc postępowanie zakończone decyzją, która została uchylona w wyniku odwołania Gminy Miasta Tarnowa – podjął czynności w celu wydzielenia części działki przeznaczonej do zwrotu, jednakże w ostateczności orzekł o zwrocie całej nieruchomości, pomimo, że na jej części zrealizowano cel publiczny w postaci chodnika - ciągu pieszego i zatoki autobusowej. Z tego też względu niesłusznie ustalił i przyjął Wojewoda, że nieruchomość stała się zbędna, a tym samym nastąpiły przesłanki do zwrotu całej nieruchomości. Bezspornym jest bowiem, iż wykonanie urządzeń drogowych tj. chodnika i zatoki autobusowej jest celem publicznym, a ponadto spełnia cel wywłaszczenia, tj. budowę ciągu pieszego. Nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki do zwrotu nieruchomości w tej części, na której wykonano urządzenia drogowe, wobec czego zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko analogiczne do wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Ponadto uznając za bezzasadne zarzuty skargi organ ten wskazywał iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren od ulicy L. - wywłaszczony pod budowę ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. po obu jej stronach nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Oględziny nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego J.P. (dokumentacja fotograficzna - operat szacunkowy karta 22, strona 5-7) wskazują, że stan zagospodarowania nieruchomości (w części objętej planem realizacyjnym) od dnia wywłaszczenia nie uległ zmianie, nie wykonano żadnych prac związanych z budową ciągu pieszego, ani żadnych innych powodujących zmianę stanu zagospodarowania nieruchomości. Natomiast część terenu od strony ulicy O. nie była objęta planem realizacyjnym budowy ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. i nie można rozpatrywać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należało zatem przyjąć, że ta część terenu została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 12.03.1958r. Budowa naziemnej infrastruktury technicznej, czy drogowej polegająca na postawieniu 3 słupów linii napowietrznej, znaków drogowych i skrzynki pocztowej, nie przesądza o braku możliwości zwrotu tej części gruntu, skoro podlega zwrotowi pozostała część terenu (od ulicy L.), na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które dawałyby podstawę do zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości na dzień jej zwrotu (operat szacunkowy- str. 14). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść wyżej powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną w części, w której zarzuty dotyczą niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym dostrzegane w tym zakresie uchybienia są dalej idące niż wskazywane przez Gminę Miasta Tarnowa. Jak słusznie zauważa się w doktrynie (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). ... Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (sytuacji życiowej) strony postępowania administracyjnego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wydania decyzji przyznającej stronie określone uprawnienia, albo a contario do odmowy ich przyznania w sytuacji niezaistnienia określonych faktów (decyzje negatywne). Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej ....., organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) " Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że od momentu wszczęcia postępowaniu na wniosek Z.G. z dnia 25.05.2004r. (datowanego 24.05.2004r. ) do chwili wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...].10.2005r. znak[...] organy orzekające nie wykonały w szczególności obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., dostrzegane uchybienia mogły mieść istotny wpływ dla wydanego rozstrzygnięcia, zaś uzasadniały wydanie uprzednio decyzji kasacyjnych niezależnie od zasadności wszystkich w nich podawanych motywów . W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niewyjaśnienie kwestii dotyczącej dopuszczalności merytorycznego orzekania w postępowaniu zwyczajnym o zasadności wniosku skarżącego z dnia 25.05.2004r., zawierającego pierwotnie żądanie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. L. - O., oznaczonej jako działka nr "1" obr. [...], z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę rei iudicatae, która obliguje do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7.05.2002r. I SA 2470/00, zam. zb. LEX Nr 81745 ). Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną jest przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłaną stwierdzenia jej nieważności. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z ustaleń zawartych w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wnioskodawca nie po raz pierwszy ubiega się o zwrot nieruchomości mającej pochodzić ze zbytej przez niego Skarbowi Państwa na cele budowy ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w Tarnowie aktem notarialnym z dnia 30.11.1977r. Rep. A[...], obejmującej ówczesne działki nr "5" i nr "6" obr.[...] o łącznej powierzchni 1540m2. W tym zakresie ustalając kwestie dotyczące scalenia i podziału powyższych działek wskazano, że mająca stanowić część tej nieruchomości działka nr "8" została zwrócona na rzecz byłego właściciela decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].10.2000r. znak[...]. Powołana wyżej ostateczna decyzja stanowi jedyny zgromadzony w niniejszej sprawie dowód dotyczący uprzednio zakończonego postępowania. O ile jej treść pozwala na uznanie tożsamości sprawy pod względem podmiotowym oraz po części pod względem przedmiotowym - odnośnie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, którą stanowi zarówno zdarzenie prawne objęte aktem notarialny jaki i przewidziane w ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 z późn. zm.- oznaczana dalej jako u.g.n.) regulacje dotyczące zwrotu nieruchomości, o tyle bez dalszych dowodów w postaci akt administracyjnych poprzednio prowadzonego postępowania, w tym inicjującego jego prowadzenie wniosku oraz innych dokumentów mogących świadczyć o zmianie żądania nie jest możliwe dokonanie prawidłowych i jednoznacznych ustaleń co do tożsamości roszczeń w niniejszej oraz poprzednio zakończonej sprawie. W osnowie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...].10.2000r. znak[...] nie zawarto bowiem dokładnego oznaczenia żądania zgłoszonego przez Z.G. w rozpatrywanym wniosku i choć rozstrzygnięcie nie zawiera odmowy zwrotu nieruchomości w części oznaczonej jako działka nr "1" obr. [...], to uzasadnienie decyzji naprowadza, że przedmiotem orzekania była realizacja celu wywłaszczenia na całej nieruchomości sprzedanej aktem notarialnym z dnia 30.11.1977r. Rep. A [...]. Zagadnienia te pozostały jednakże poza ustaleniami oraz rozważaniami organu pierwszej i drugiej instancji, które nie zgromadziły też materiału dowodowego umożliwiającego przesądzenie analizowanej kwestii. Kolejne uchybienie polega na orzekaniu w niniejszej sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii przedmiotu postępowania, co wiąże się ze zmianą zgłaszanego pierwotnie przez Z.G. żądania. I tak we wniosku z daty 24.05.2004r. wyżej wymieniony domagał się zwrotu nieruchomości położonej w Tarnowie przy ul. L. – O., oznaczonej obecnie jako działka nr "1" obr. [...]. W protokole rozprawy dnia 9.07.2004r. odnotowano stanowisko wnioskodawcy, który oświadczył, że w przypadku podziału nieruchomości (w związku z zagospodarowaniem terenu – istniejący chodnik i przystanek ) żąda zwrotu pozostałej części działki, pozostającej poza chodnikiem i przystaniem od ul. O. i ul. L. Również w protokole rozprawy dnia 14.01.2005r. odnotowano stwierdzenia, z których wynika, że przedmiotem żądania jest zwrot działki nr "1" obr. [...] jednakże bez chodnika i przystanku od ul. O. W decyzji Wojewody z dnia 15.12.2005r. znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...].10.2005r. znak[...] pomimo powyższego, bez stosownego żądania orzeczono o zwrocie na rzecz wnioskodawcy nieruchomości odpowiadającej całej działce nr "1" obr.[...], obejmującej teren od ul. O., gdzie urządzono przystanek i chodnik. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wypowiedziały się w kwestii zmiany pierwotnego wniosku oraz podstaw orzekania z urzędu pond zgłoszone ostatecznie żądanie, które w świetle regulacji z art. 136 ust. 3 u.g.n. należy uznać za niedopuszczalne. Ponadto, zaskarżona i poprzedzającą ją decyzję, a także uprzednio wydane w toku instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., nawet jeżeli przyjąć hipotetycznie brak przeszkód do merytorycznego rozstrzygania o zasadności roszczenia poprzedniego właściciela dotyczącego całej działki nr "1", podzielonej na działki nr "2" obr.[...] , nr "3" obr.[...] i nr "4" obr.[...]. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawna przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zostało zdefiniowane w art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera dwie odrębne normy prawne przewidujące koniunkcję w nich podanych przesłanek. Rzeczą organów rozstrzygających o zwrocie nieruchomości zatem jest ustalenie, czy materialnoprawna przesłanka zwrotu nieruchomości została spełniona, zaś poczynione w tym zakresie ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Przy odmiennej konstrukcji obu norm prawnych zawartych w art. 137 ust. 1 zasadnicze znaczenie w obu wypadkach ma ustalenie w każdej sprawie celu wywłaszczenia. Z uwagi na wynikające z art. 216 u.g.n. zróżnicowanie zakresu nieruchomości objętych instytucją zwrotu w trybie w art. 136 ust. 3 i następne u.g.n., które obejmuje nie tylko wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej należy uznać, że w przypadku nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. Nr 10/74, poz. 64 z późn. zm.) cel wywłaszczenie określa umowa. Podobna uwaga dotyczy przedmiotu wywłaszczenia. Analiza zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono dostatecznie ani kwestii celu wywłaszczenia, ani okoliczności dotyczących jego realizacji, a także nie poddano właściwej analizie zagadnienia przedmiotu wywłaszczenia . W szczególności treść aktu notarialnego z dnia 30.11.1977r. Rep. A [...] wskazuje, że umowa sprzedaży przez Z.G. Skarbowi Państwa nieruchomości składającej się z działek "5" i "6" obr. [...] w Tarnowie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma związek z decyzją Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...].07.1977r. zatwierdzającą plan realizacyjny ciągu pieszego wzdłuż ulicy L. w Tarnowie po obu stronach, która to decyzja – jak podano w umowie - dotyczy między innymi przedmiotowych. W aktach sprawy brak powołanej w akcie notarialnym decyzji z dnia [...].07.1977r., czy tam wymienionych operatów szacunkowych, a także innych dowodów pozwalających na czynienie wszechstronnych ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia. Dostępny w nich dokument, mający stanowić plan realizacyjny budowy ciągu pieszego wzdłuż ul. L. nie posiada jakichkolwiek oznaczeń umożliwiających jego identyfikację jako planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...].07.1977r. Nie jest wiadomym w jakiej skali sporządzono mapę, na której naniesiono poszczególne elementy istniejące i projektowane w terenie, czy jest to cały plan realizacyjny , czy tylko część tego planu. Zważyć należy jednak, że do elementów projektowanych w ramach planu realizacyjnego budowy ciągu pieszego zaliczono także urządzenia infrastruktury technicznej, a nawet tereny zielone, tj. - projektowane drzewa, projektowane krzewy liściaste, projektowane krzewy iglaste, projektowane trawniki. Zwykły ogląd i porównanie tego planu z pozostałymi mapami dostępnymi w aktach sprawy wskazuje, że w granicach opracowania mieściła się część obecnej ul. O. w rejonie skrzyżowania z ulicą L. Zwrócić należy uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak innych dowodów dotyczących sytuacji w terenie w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 30.11.1977r. Rep. A [...], natomiast ustalenia poczynione w sprawie aktualnego zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości i z nią bezpośrednio sąsiadujących ulic należy zresztą uznać za dowolne. Jako podstawę takich ustaleń powołuje się, albo wyniki wizji w terenie, jak również materiał zawarty w opinii szacunkowej. W aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek dowodów, że lokalizacji poszczególnych elementów faktycznego zagospodarowania terenu została dokonana z uwzględnieniem rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości w tym przebiegu granic, które są znane z uwagi na istnienie stosownych znaków granicznych, lub zostały wskazane z udziałem biegłego z zakresu geodezji. W świetle tych okoliczności, przy braku innych dowodów nie można uznać za wykazane, że porośnięta trawą północna część działki "1" (od ulicy L.), a obecnie działka nr "2" i północna część działki nr "9", na których przebiega też podziemna infrastruktura techniczna nie zostały wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Analogiczna uwaga dotyczy terenu lokalizacji chodnika i przystanku rejonie obecnego skrzyżowania ulic L. i O. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205§ 1 p.p.s.a.