II SA/Gd 247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.O. 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 441/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd szczegółowo opisał przebieg kilkunastoletniego postępowania w tej sprawie toczącego się od sierpnia 1996r., którego przedmiotem było ustalenie przyczyn zalewania ściany i piwnicy w budynku skarżących położonym w L. przy ul. [...][...]. W uzasadnieniu wyroku, Sąd stosownie do wymagań określonych w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazał również, że prowadzone postępowanie winno przede wszystkim odpowiedzieć na podstawowe pytanie dotyczące interesów skarżącej, a mianowicie jakie są przyczyny przecieków w jej budynku i czy są one spowodowane niezgodnymi z prawem działaniami sąsiadów (budową obiektu niezgodnie z projektem), czy też innymi przyczynami i jakimi. Skarżąca zarzuca inwestorom sąsiedniego budynku nr [...] odstępstwa od projektu i wskazuje na wpływ tychże odstępstw na zalewanie jej budynku nr [...]. Kwestia ta wymagała więc wszechstronnego wyjaśnienia przez organ również pod kątem przyczyn przenikania wody do budynku nr [...]. Należy wskazać, iż skarżąca zwróciła się do organu administracji o rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na swój indywidualny interes prawny i faktyczny dotyczący zniszczeń jej budynku powodowanych, jak się jej wydaje, przez istniejące odstępstwa od projektu sąsiedniego budynku. Przedmiotem postępowania dowodowego powinno więc być w pierwszej kolejności ustalenie przyczyn zalewania ściany i piwnicy skarżącej, a następnie ustalenie czy wynikają one z niewłaściwej realizacji budynku nr [...], czy też z innych okoliczności. Jeżeli przyczyną występujących w budynku skarżącej nieprawidłowości są istotne odstępstwa od projektu w realizacji budynku nr [...] to powinny one zostać wyeliminowane w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast przyczyną nieprawidłowości są tzw. odstępstwa nieistotne lub w ogóle inne przyczyny, nie związane z projektem budowlanym czy warunkami pozwolenia na budowę to te z kolei powinny być wyeliminowane w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Należy także zwrócić uwagę, iż sprawa realizacji obiektu nr [...] niezgodnie z projektem czy niezgodnie ze sztuką budowlaną sama w sobie nie dotyczy żadnych interesów skarżącej. Dopiero wpływ tych okoliczności na budynek skarżącej skutkuje po jej stronie powstaniem uprawnienia do żądania czynności organu. Interpretując więc wniosek skarżącej inicjujący postępowanie administracyjne organ winien mieć na względzie treść żądania uwzględniającego interes skarżącej i stosownie do tego określić przedmiot sprawy i zakres niezbędnego dla jej wyjaśnienia postępowania dowodowego. Sąd wskazał, że przedmiotem ustaleń organów w niniejszej sprawie powinno więc być ustalenie przyczyn przenikania wody do budynku skarżącej i w zależności od tych przyczyn zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Niewłaściwie dokonana przez organ ocena żądania skarżącej skutkowała nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego i ograniczeniem jego przedmiotu wyłącznie do oceny zasadności zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy sprowadzające się do odmowy zastosowania art. 51 Prawa budowlanego nie załatwia jej w prawidłowy sposób. Sąd w opisanym wyżej wyroku wskazał, że organy nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, a zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy w postaci licznych opinii rzeczoznawców i biegłych nie został w ogóle uwzględniony i oceniony przez organ w wydanej decyzji. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. obligujące je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. Wprawdzie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organy zwróciły uwagę na problem związany z przenikaniem wilgoci do budynku skarżącej, jednakże ich ustalenia w tym przedmiocie nie mogą być uznane za prawidłowe. Organ I instancji ustalił, iż "problem utraty termoizolacyjności przez ścianę boczną budynku sąsiedniego nr [...] nie jest związany z realizacją budynku na sąsiedniej nieruchomości i wymaga wykonania przez właściciela obiektu odpowiedniej oceny technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną". Ustalenie w tym przedmiocie pozostaje w sposób oczywisty sprzeczne z opinią rzeczoznawcy Z. C. przedstawioną przez skarżącą w toku niniejszego postępowania. Organ nie wskazał z jakich przyczyn dowód ten w ogóle pominął. Dotyczy to również innych opinii znajdujących się w aktach sprawy. W wydanych decyzjach organy akcentowały fakt wykonania przez uczestników postępowania J. i T. B. decyzji z dnia 12 kwietnia 1999 r. W ocenie organu I instancji wykonanie przez uczestników nałożonych tą decyzją obowiązków wyklucza wpływ sąsiedniego budynku na zalewanie piwnicy skarżącej. Organy pominęły jednakże fakt, iż decyzja z dnia 12 kwietnia 1999 r. została uchylona przez sąd administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie stwierdził, iż nakazanie wykonania tych czynności ani nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, ani nie gwarantuje usunięcia skutków powstania tych zawilgoceń. W uzasadnieniu tym wskazano również na brak szczegółowego udokumentowania w sprawie przyczyn powstania zawilgocenia. Powoływanie się więc obecnie przez organy na wykonanie przez uczestników decyzji z 12 kwietnia 1999 r. niczego nie dowodzi. Na stronie 17 uzasadnienia wyroku, Sąd ponownie wskazał, że obowiązkiem organów administracji orzekających w tej sprawie jest konieczność jednoznacznego ustalenia przyczyny przenikania wody do obiektu skarżącej i w zależność od ustalenia tej przyczyny nałożenie konkretnych obowiązków. Dopiero bowiem ustalenie przyczyn zalewania budynku skarżących da podstawę do wskazania sposobu usunięcia występujących nieprawidłowości, które mogą mieć swoje źródło między innymi w odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku stanowiącego własność małżonków B. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2007r., powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł: 1. o braku podstaw do nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budynku mieszkalno-usługowego zrealizowanego na działce [...] przy ul. [...][...] w L. przez J. i T. B. 2. o braku podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...][...] w L. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji w dniach 11 i 24 listopada 2006r. po wyroku uchylającym zaskarżone decyzje w sprawie II SA/Gd 441/05 przeprowadził oględziny nieruchomości J. O. w celu zbadania aktualnego stanu technicznego pomieszczeń. Podczas tych oględzin stwierdzono ślady zawilgocenia posadzki w pomieszczeniu piwnicy usytuowany od ul. [...] występujące w odległości ponad 5 m od ściany zewnętrznej (od ul. [...]) na wysokości komina. Nie stwierdzono natomiast istnienia zawilgocenia wewnątrz budynku nr [...] na poziomie pierwszego piętra- na styku z balkonem Państwa B. i na poziomie parteru budynku skarżącej (w pomieszczeniach usługowych). Organ I instancji stwierdził, że wykonanie w 1999r. prac remontowych przez małżonków B. na balkonie, (poprzez założenie izolacji, obróbki blacharskie i ułożenie płytek mrozoodpornych na balkonie) - spełniło swoje zadanie. Wykonanie w podeście schodów wejściowych do budynku nr [...] odprowadzenia wód opadowych za pomocą osadnika Geigera i korytek z kratkami wyeliminowało zawilgocenie ściany budynku nr [...] na poziomie posadzki w lokalu usługowym. W ocenie organu I instancji "przedmiotem sprawy jest zbadanie czy dokonane przez małżonków B. odstępstwa od zatwierdzonego projektu mają wpływ na zawilgocenie piwnic w budynku J. O.". Następnie organ ocenił, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organu I instancji opisano przebieg postępowań administracyjnych związanych z udzieleniem właścicielom nieruchomości [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] pozwoleń na budowę tych budynków, postępowań związanych z odstępstwami od pozwoleń na budowę dokonanych przez małżonków B. Oceniono, że podniesienie poziomu posadzki w budynku małżonków B. nie ma wpływu na powstanie zawilgoceń oraz wskazano, że odprowadzenie wód opadowych z obydwu budynków winno odbywać się powierzchniowo. Ustosunkowując się do istoty sprawy w pkt 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazano, że "zacieki w posadzce w piwnicy skarżącej stwierdzone podczas ostatniej kontroli są punktowe i rozlewają się symetrycznie przy pionie kanalizacji umieszczonej w kanale wewnętrznym przy ścianie sąsiedniego budynku. Należy zatem przypuszczać, że w trakcie znacznych opadów może następować nie przyjmowanie i cofanie się wody z nieprzepustowej sieci miasta. Organ I instancji ocenił również, że zalewanie ściany na długości 5 metrów (styk z tarasem) powinno kształtować się w sposób rozproszony na całej długości niż być skupione wokół pionu jak to widać w posadzce piwnicy. Dokonując wizualnej oceny organ uznał, że zawilgocenie posadzki nie ma związku z wykonaniem podestu i schodów zewnętrznych do budynku nr [...]. PINB w L. ocenił również, że przyczyną zawilgocenia piwnicy skarżącej nie może być zmiana posadowienia budynku na sąsiedniej nieruchomości, gdyż w żadnej ekspertyzie biegli nie stwierdzili prawidłowo wykonanej i skutecznej izolacji budynku nr [...]. Oceniając przedłożone w tym postępowaniu ekspertyzy dotyczące przyczyn zalewania budynku skarżącej organ I instancji wskazał, że po analizie tych dokumentów postanowiono: a). nie brać pod uwagę ekspertyzy wykonanej na zlecenie skarżącej przez C. z powodu zawężenia oceny występowania wilgoci w piwnicy budynku nr [...] tylko i wyłącznie do wpływu wód opadowych i wód płynących po powierzchni gruntu. b). nie brać pod uwagę opinii technicznej wykonanej na zlecenie małżonków B. p. M.a i C. z tego powodu, że biegli skupili się wyłącznie na wodzie opadowej nie biorąc pod uwagę innych możliwych przyczyn zawilgocenia. c). "wykonane na zlecenie Sądu Rejonowego i Okręgowego ekspertyzy biegłych M. M. oraz H. F. wykonanych w latach 2000 i 2002 dopuścić jako materiał dowodowy, gdyż zawierają wszelkie aspekty i możliwości występowania zawilgoceń w budynku nr [...]". Organ I instancji wyjaśnił, że w świetle przytoczonych wyżej okoliczności brak jest podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego a w szczególności brak jest podstaw do nałożenia na małżonków B. obowiązku wykonania czynności w celu usunięcia istniejącego stanu rzeczy a w szczególności obowiązku wykonania przez małżonków B. projektu zamiennego. PINB wyjaśnił również stronom, że zgodnie z sugestią WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 441/05, że w sytuacji kiedy przyczyną zawilgocenia piwnic budynku nr [...] nie są odstępstwa dokonane podczas realizacji sąsiedniego budynku a obiekt znajduje się w stanie nie odpowiednim – organ będzie zmuszony do wszczęcia postępowania w trybie art. 66. J. O. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła organowi I instancji brak obiektywizmu i bezstronności podczas oceny stanu faktycznego istniejącego w budynku przy ul. [...][...]. W ocenie odwołującej się organ I instancji posłużył się sfałszowanym planem zagospodarowania działki nr [...], gdzie zmieniona została faktyczna wielkość przesunięcia budynku, pominął fakt, że budynek na nieruchomości małżonków B. został zrealizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz poza granicami ich działki nr [...]. W odwołaniu akcentowano również tę okoliczność, że w trwającym ponad 10 lat postępowaniu nie ustalono wiarygodnego poziomu wód gruntowych co uniemożliwia ustalenie przyczyny istniejącego stanu rzeczy związanego niewątpliwie z podwyższeniem poziomu posadzki w sąsiednim budynku. Odwołująca się wywodziła, że z ekspertyzy biegłego Z. C. w sposób jednoznaczny wynika co jest przyczyną zalewania wody oraz jakie prace należy wykonać w celu poprawy istniejącego stanu rzeczy. Organy nadzoru budowlanego przyjęły tę ekspertyzę 8 lat temu bez uwag lecz nigdy nie wykonały zawartych w nich zaleceń. Jednocześnie organ zlecił wykonanie trzeciej ekspertyzy C. H. i Z. C. Opinia ta jest niewiarygodna i nie powinna być podstawą ustaleń. W ocenie odwołującej się przyczyną zalewania jej budynku jest odstępstwo od pozwolenia na budowę polegające na podniesieniu posadzki parteru budynku nr [...], samowolna zmiana sposobu użytkowania piętra budynku oraz niewłaściwie wykonane w nim izolacje i opierzenia. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, poza opisem przebiegu postępowania w tej sprawie wskazano, że: 1. Przepis art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. Budynek J. i T. B. wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 14 marca 1985r. 3. Z zapisu dokonanego w dzienniku budowy z dnia 11 października 1985r. wynika, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę poprzez podniesienie poziomu posadzki w piwnicy o 26 cm z uwagi na wysoki poziom wody gruntowej. 4. Inne odstępstwa od tego pozwolenia polegały na zmianie elewacji frontowej i tylnej. Konsekwencją tego odstępstwa była decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., którą nakazano małżonkom B. wykonanie szeregu czynności związanych bezpośrednio z zalewaniem sąsiedniej nieruchomości, polegających między innymi na wykonaniu okapu dachowego oddzielającego kondygnację tego budynku oraz poddasza według zatwierdzonego projektu zamiennego. 5. Po wykonaniu obowiązków określonych w tej decyzji obiekt ten został przyjęty do użytkowania w lipcu 1992 roku. PWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił cały materiał dowodowy zebrany w sprawie wobec czego brak było podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. J. O. wniosła skargę do Sądu, w której ponawiając zarzuty odwołania kwestionowała bezstronność w działaniu organów obydwu instancji wskazując, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w tej sprawie oraz odstępstw od warunków pozwolenia na budowę wynika, iż przyczyną występującego zawilgocenia w jej budynku są odstępstwa od pozwolenia na budowę dokonane podczas realizacji sąsiedniego budynku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy organom obydwu instancji, że w obszernym uzasadnieniu cytowanego na wstępie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006r. II SA/Gd 441/05 zawarto nie "sugestie Sądu" lecz jak to przewiduje przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego orzekające ponownie w tej sprawie w sposób rażący naruszyły ten przepis, gdyż nie ustaliły przyczyny powstawania zalewania wodą i zawilgocenia budynku mieszkalnego skarżącej. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania były jednoznaczne zarówno w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Tymczasem rozstrzygnięcie organu I instancji zaakceptowane bezkrytycznie przez organ odwoławczy brzmi: orzeka się 1. o braku podstaw do nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budynku mieszkalno-usługowego zrealizowanego na działce [...] przy ul. [...][...] w L. przez J. i T. B. 2. o braku podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...][...] w L. do stanu zgodnego z prawem. Już samo to rozstrzygnięcie potwierdza nie zastosowanie się przez organy administracji zarówno do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania skoro w zaskarżonej decyzji nie ustalono przyczyn istniejącego stanu rzeczy. W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku WSA w Gdańsku akcentowano również konieczność zebrania wszystkich dowodów zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. oraz dokonania jego oceny jak tego wymagają przepisy art. 79 i 80 k.p.a. Tymczasem organ I instancji ograniczył ponowne postępowanie w tej sprawie do przeprowadzenia dwukrotnych oględzin i bez przytoczenia treści oraz oceny wiarygodności czterech różnych opinii zebranych w tej sprawie podzielił wnioski jednej z nich i to tej która została sporządzona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wskazanie Sądu dotyczące konieczności ustalenia przyczyn zalewania budynku skarżącej nakazywało zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co mogło się przyczynić do uproszczenia bądź przyspieszenia postępowania w tej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Oczywiste jest, że skoro w tej sprawie przedłożono cztery opinie, których treść merytoryczna została pominięta w uzasadnieniu decyzji to ocena wiarygodności tych dowodów mogła być dokonana dopiero po stworzeniu stronom możliwości zadawania pytań biegłym oraz podjęcia przez organ prowadzący tą rozprawę próby wyjaśnienia różnic zawartych w tych opiniach. Organy obydwu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oceny tej nie można zastąpić arbitralnym odrzuceniem dowodów bez merytorycznej oceny opinii biegłych. Naruszono również przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy obydwu instancji naruszyły również w sposób rażący zasadę prawdy obiektywnej oraz bezstronności poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji bez uprzedniego ustalenia przyczyn zawilgocenia budynku skarżącej stwierdzenia, że "w sytuacji kiedy przyczyną zawilgocenia piwnic w budynku nr [...] nie są odstępstwa dokonane podczas realizacji sąsiedniego budynku a obiekt znajduje się w stanie nieodpowiednim – organ będzie zmuszony do wszczęcia postępowania w trybie art. 66". Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz błędność rozstrzygnięcia nie pozwalają na merytoryczną ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji winny ustalić przyczyny występowania zawilgoceń w budynku skarżącej, przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron i biegłych, a w razie konieczności przeprowadzić dalsze dowody (np. badanie poziomu wód gruntowych, odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku), które będą niezbędne dla jednoznacznego określenia przyczyn stanu zawilgocenia (zalewania) budynku skarżącej. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli na ocenę jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w tej sprawie.