II SA/Kr 4/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z [...].2005 r. znak: [...] na podstawie art. 4 ust. 9b1, 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz upoważnienia nr 14/2004 Prezydenta M. K. z 9. 01. 2004 r., odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0693 ha, obr. [...]m. K. na rzecz : M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z [...].2004 r. Nr [...] Prezydent M. K. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki uznając, iż na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej działki na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli tej działki tj.: M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A., wnioskujących o jej zwrot. W wyniku odwołania K. A. od powyższej decyzji Wojewoda ostateczną decyzją z [...]. 2004 r. Nr [...] uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku organ l instancji ustalił, że oznaczona obecnie nr [...] obr. [...] m. K., stanowiąca własność H. A., została wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...].1951 r. z przeznaczeniem na budowę Kombinatu oraz Miasta. Prezydent Miasta K. podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle przepisu art. 137 cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obejmujące analizę dokumentów i rozprawę administracyjnej połączoną z oględzinami działki nr [...], obr. [...] m. K., podczas których stwierdzono, iż stanowi ona część Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" i jest zagospodarowana jako fragment drogi gruntowej pomiędzy ogrodzeniem z siatki drucianej, a poszczególnymi ogródkami działkowymi, część alejki gruntowej pomiędzy poszczególnymi ogródkami i fragment ogrodzonych ogródków działkowych z nasadzeniami ozdobnych krzewów i drzew liściastych i kwiatów, organ l instancji stwierdził, że nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 cyt. ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości rozpoczęto prace mające na celu realizacje celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od momentu wywłaszczenia i zakończono w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości, ogród działkowy "[...]" powstał bowiem w 1954 r. W związku z powyższym Prezydent M. K. uznał, że wystąpiła przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie organ l instancji ustalił, iż w sprawa o zwrot działki nr [...], obr. [...] m. K. była już poprzednio prowadzona przez były Urząd Rejonowy w K. W powyższej sprawie został w dniu 1 .02. 1995 r. wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, sygn. akt. SA/Kr. 736/94, oddalający skargę K. A. na decyzję Wojewody z [...].1994 r. uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...].1993 r. o zwrocie działki nr [...], obr. [...] m.K. na rzecz: M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A.. W uzasadnieniu w/w wyroku NSA stwierdził, iż ogrody działkowe stanowią infrastrukturę miasta, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przedmiotowy wyrok pomimo, iż zapadł na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 29. 04. 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ma również zastosowanie w niniejszej sprawie. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła K. A., zarzucając że niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie celu wywłaszczenia, tj. przyjęcie iż urządzenie ogrodu działkowego "[...]" na przedmiotowej działce może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, określonego jako budowa kombinatu i miasta. Nadto zakwestionowała ustalenia, że ogródki działkowe na przedmiotowej działce powstały w 1954 r. i podniosła, że działka nr [...] obr. [...] w znacznej części jest nieużytkowana i nieprzydatna dla PZD "[...]". Wojewoda decyzją z 25. 10. 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji. W ocenie organu II instancji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, decydujące znaczenie ma fakt, iż sprawa zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0693 ha, obr. [...] na rzecz: M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A. była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że tak jak to wskazał organ l instancji, sprawa o zwrot działki nr [...], obr. [...], m. K. została już ostatecznie rozstrzygnięta ponieważ Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z [...].1993 r. znak: [...] r. orzekł o zwrocie działki nr [...] obr. [...] M. K. na rzecz M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A.. W wyniku wniesionego przez Polski Związek Działkowców odwołania, Wojewoda decyzją z [...].1994 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].1993 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 1. 02. 1995 r. sygn. akt. SA/Kr 736/94 oddalił skargę od tej decyzji złożoną przez K. A.. Przedmiotowa sprawa zwrotu wywłaszczonej działki na rzecz M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A. została już zatem ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z 29. 04. 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskami złożonymi w 2003 r. a więc pod rządami ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spadkobiercy H. A.: M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A. ponownie wystąpili o zwrot działki nr [...] obr. [...]. Organ II instancji zaznaczył, że w literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również -bezpośrednio lub w sposób konkludentny do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, natomiast ustawa z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić zatem należy, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. , czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253). Organ odwoławczy zauważył, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są jednak roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, iż w związku z wejściem w życie ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjna umożliwiająca wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] obr. [...] m. K. na rzecz: M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A., wszczęte ponownie wnioskami stron złożonymi w 2003 r., na identycznej podstawie materialnoprawnej, winno zostać, jako bezprzedmiotowe, umorzone, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 29. 11. 2005 r. wniosła K. A.. Z treści skargi wynika, że skarżąca nie zgadza się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zakończone ostateczną decyzją postępowanie w wyniku którego odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowi przeszkodę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z 25. 10. 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawach (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga K. A. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. stanowiącym, że decyzje od których nie służy odwołanie są ostateczne przy czym na zasadzie wyjątku od powyższej zasady k.p.a. przewiduje eliminowanie decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych (art. 16 § 1 In fine). Nadto trzeba stwierdzić, ze Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji i powszechnie akceptowany w piśmiennictwie, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią natomiast ustawa z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. W toku weryfikowanego przez Sąd postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr [...] obr. [...] M. K., toczącego się z wniosku K. A., A. A., E. K., M. K., W. A. i M. S., organ l instancji ujawnił, że postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości prowadzone było w stosunku do tych samych stron przez Urząd Rejonowy w K., a następnie zostało zweryfikowane wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 1.02. 1995 r., sygn. akt SA/Kr 736/94 oddalającym, skargę K. A. na decyzję Wojewody z [...].1994 r., znak: [...], uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...].1993 r., znak: [...] o zwrocie działki nr [...] obr. [...], m. K. na rzecz M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A.. Zarazem jednak organ l instancji decyzją z [...].2005 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki na rzecz M. S., K. A., W. A., M. K., E. K. i A. A.. Oznacza to, że organ l instancji rozstrzygnął o sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z [...].1994 r., znak: [...], uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...].1993 r. i orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości (res iudicata) i dokonał tego bez wzruszenia tej decyzji. W związku z tym trzeba stwierdzić, że toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...], m. K. było bezprzedmiotowe od momentu jego ponownego wszczęcia ze względu na wcześniejsze ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie tej sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia - w trybie prawem przewidzianym - otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok NSA z 19.06. 2000 r. ISA/Ka 2247/98, niepubl.). Ponieważ w niniejszej sprawie taka eliminacja decyzji ostatecznej i prawomocnej wydanej przez Wojewodę z [...].1994 r., znak: [...] nie nastąpiła, należy uznać za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, którą organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji. Nadto trzeba wskazać, że dopuszczalność umorzenia postępowania przed organem l instancji, dotyczącego sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną jest uzasadniona tym, że w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005.) a to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.