IV SA/Wa 1616/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi C. Zakładów Drobiarskich "[...]" S.A. w C. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - skargę oddala - Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071, ze zm.) - zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. stwierdził niedopuszczalność odwołania C. Zakładów Drobiarskich [...] S.A. w C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż w postępowaniu administracyjnym odwoławczym dopuszcza się złożenie odwołania w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną lub postanowienie. Strona odwołała się od rachunku nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. wystawionego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w C., wymierzającego opłatę z tytułu monitorowania substancji niedozwolonych, za okres od 1 stycznia do 31 marca 2005r., w łącznej kwocie 17 177,50 zł. Oznacza to, iż wymiar spornej opłaty nie został ustalony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia. W tej sytuacji tryb odwoławczy uznano za niedopuszczalny. C. Zakłady Drobiarskie [...] w C. w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2005r. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciły naruszenie art. 2, art. 87 § 1 w zw. z art. 92, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 10, art. 77 § 1, art. 134 K.p.a. w związku z przepisami Ordynacji podatkowej i innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanymi w uzasadnieniu skargi. Strona skarżąca nie zgadza się z opłatami określonymi w rachunku. Przyznaje, iż w sprawie nie wydano decyzji, niemniej jednak uszedł uwadze organu fakt, iż już w odwołaniu był podnoszony zarzut niewydania decyzji. Wymierzenie opłaty - zdaniem skarżącej - jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej. Stanowi zatem przedmiot regulacji określony w art. 1 pkt 1 K.p.a. i wymaga zgodnie z art. 104 K.p.a. rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Zdaniem skarżącej opłaty określone w art. 30 i następnych ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej mają charakter danin publicznych, o których mowa w art. 217 Konstytucji RP oraz spełniają wymogi definicji podatku w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca jest świadoma faktu, iż Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004r. o wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną zawiera jedynie stawki opłat, nie określa natomiast sposobu ustalenia i pobierania opłat. Zdaniem skarżącej brak szczegółowej regulacji w zakresie zasad powstania obowiązku podatkowego, zasad wnoszenia środków zaskarżenia, itp., prowadzi do nieprawidłowej praktyki wystawiania rachunków przez Inspekcję Weterynaryjną. Z literalnego brzmienia ustawy wynika, że opłaty mają charakter administracyjno-prawny, a nie cywilno-prawny, zatem koniecznym winno być przeprowadzenie postępowania administracyjnego z możliwością wniesienia środków zaskarżenia. W przeciwnym wypadku może dochodzić do sytuacji, że organ Inspekcji wystawi rachunek na kwotę nienależną, np. za nie przeprowadzone badania lub w kwocie zawyżonej, a strona będzie pozbawiona możliwości zaskarżenia takiego wymiaru. Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP nakładanie danin publicznych, określanie przedmiotu opodatkowania i stawek podatku może następować w drodze ustawy. Natomiast odesłanie tej materii do rozporządzenia stanowi naruszenie art. 217 Konstytucji RP. Przepisy rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy do żądania opłat. Nadto, organ w procedurze zmierzającej do wymierzenia opłat posługiwał się wewnętrznymi dokumentami, tj. pismem z dnia 5 kwietnia 2005r. oraz deklaracjami. Dokumenty te nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie. Praktyka powyższa narusza art. 87 § 1 w związku z art. 92 Konstytucji RP. Wojewódzki Lekarz Weterynarii - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż gdyby nawet przyjąć, że w sprawie winna być wydana decyzja ustalająca wysokość opłat, to brak wydania decyzji w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a., nie jest podstawą do wnoszenia odwołania. Skarżący winien najpierw wnieść zażalenie, a w przypadku dalszej zwłoki organu skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej jakoby opłaty wynikające z przepisu art. 30 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. nr 33, poz. 287, ze zm.) miały charakter podatku. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926, ze zm.) podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Nie można uznać, że opłata za monitorowanie substancji niedozwolonych jest świadczeniem nieodpłatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażone postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] czerwca 2005r. nie narusza prawa. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. wystawił rachunek na kwotę 17 177,50 zł tytułem opłaty za prowadzenie monitorowania substancji niedozwolonych u zwierząt. Skarżąca odwołała się od powyższego rachunku, a organ zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zajęte stanowisko uzasadnił brakiem wydania decyzji. Organ odwoławczy - stosownie do art. 134 K.p.a. - stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten stanowi podstawę do badania we wstępnej fazie postępowania przed organem odwoławczym dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, jako że - według normy art. 127 § 1 K.p.a. - stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (wyrok NSA z 16 listopada 2000r., sygn. akt V SA 235/00, pul. LEX nr 81351; wyrok NSA w Gdańsku z 11 września 1997r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, publ. LEX nr 44192). Mając na względzie powyższe wywody i fakt niewydania w sprawie decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie narusza przepisów postępowania (w tym wskazanych przez skarżącą), które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd zauważa, iż Inspekcja Weterynaryjna - na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. nr 33, poz. 287, ze zm.) - pobiera opłaty za prowadzenie monitorowania substancji niedozwolonych, [...] u zwierząt. Wysokość opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, miejsce pobierania opłat oraz zakres i sposób przekazywania Informacji Komisji Europejskiej określa - na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 33 powyższej ustawy - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004r. (Dz.U. nr 100, poz. 1019) zmienione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004r. (Dz.U. nr 178, poz. 1838). Oznacza to, iż przedmiotowa opłata znalazła swoją regulację w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, do których należy - stosownie do art. 87 Konstytucji RP - ustawa i rozporządzenie. Zatem upoważnienie do pobierania opłaty przez Organy Inspekcji Weterynaryjnej znajduje swoje źródło w ustawie, natomiast rozporządzenie określa tylko wysokość opłat i sposób ich pobierania. Zatem nietrafny jest pogląd skarżącej, iż "przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do pobierania (wymierzania) tego rodzaju opłat", albowiem podstawę taką stanowi ustawa, a rozporządzenie jedynie określa wysokość opłat i sposób ich pobierania. Z kolei posługiwanie się przez organ - w procedurze zmierzającej do wymierzenia opłat - wewnętrznymi dokumentami, tj. pismem z dnia 5 kwietnia 2005r. oraz deklaracjami, w ocenie Sądu nie miało żadnego wpływu na powstanie obowiązku uiszczenia opłaty. Dokumenty te należy traktować jako pełniące funkcję informacyjną, adresowaną do podmiotów zainteresowanych daną problematyką oraz funkcję porządkową i pomocniczą dla potrzeb organu. Natomiast nie można zarzucić organowi, że stanowiły one podstawę do naliczenia opłaty. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż w spornych przypadkach wymiar tejże opłaty, jako należności publicznoprawnej (niemniej jednak - wbrew twierdzeniom skarżącej - niebędącej podatkiem) powinien być dokonywany w drodze aktu administracyjnego. Zatem w sytuacji, gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłaty albo wysokość opłaty, organ winien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne do pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia, a strona będzie miała zapewnione prawo skorzystania - w administracyjnym toku instancji - z wszelkich instytucji prawa procesowego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.