I OSK 1450/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 683/06 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej decyzję nr [...] (pkt 16) Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] r. w sprawie zwolnienia [...] z zawodowej służby wojskowej i ustalił nową datę zwolnienia na dzień 24 lutego 2006 r. oraz w pozostałej części wymienioną decyzję utrzymał w mocy. W motywach uzasadnienia wskazano, iż na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 39) z dnia 1 sierpnia 2005 r. E. P. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony z dniem 1 września 2005 r., do rezerwy kadrowej, na okres do dnia 31 stycznia 2006 r. Natomiast w dniu [...] r. Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...] (pkt 16) w sprawie zwolnienia E. P. z dniem 31 stycznia 2006 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy, wskutek nieprzeznaczenia na stanowisko służbowe po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. E. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji organu I instancji, iż została podjęta przedwcześnie, bo przed upływem okresu, na jaki skarżący został przeniesiony do rezerwy kadrowej. Wskazał również, iż niewyznaczenie go na stanowisko służbowe wynika z bierności organu wojskowego, gdyż w Siłach Zbrojnych pozostają nieobsadzone stanowiska służbowe. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że podstawę prawną zaskarżonej decyzji nr [...] (pkt 16) z dnia [...] r. stanowił art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), dalej: ustawy, zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Natomiast z przepisów § 8 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483) wynika, że w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe, właściwy organ zwalnia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej i wydaje w tym celu decyzję administracyjną, w której określa datę zwolnienia. Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji nr [...] (pkt 16) z dnia [...] r., przeprowadzono uwzględniającą potrzeby Sił Zbrojnych analizę kadrową, w wyniku której stwierdzono, że w okresie przebywania E. P. w rezerwie kadrowej nie nastąpi jego wyznaczenie na stanowisko służbowe. W tej sytuacji Minister Obrony Narodowej był uprawniony do zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej w oparciu o powołane wyżej przepisy. W odniesieniu do zarzutu bierności organu wojskowego w zakresie niewyznaczenia na stanowisko służbowe, stwierdzono, iż decyzje kadrowe podejmowane są zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Jednocześnie wskazano, że decyzja zwalniająca powinna posiadać przymiot ostateczności, zatem należało zmienić datę zwolnienia tak, aby przypadała ona po doręczeniu żołnierzowi decyzji drugiej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] (pkt 16) z dnia [...] r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 7 Kpa - w części, w której rozstrzygnięto o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 16) z dnia [...] r., a także w części, w której dokonano zmiany daty zwolnienia, naruszenie art. 111 pkt 10 ustawy, a ponadto art. art. 4, 5, 6 ust. 2, 7, 8 i 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W opinii skarżącego, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r., powinien przyjąć, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa , a nie wyłącznie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i w tym zakresie ma miejsce obraza wymienionych przepisów kpa. Nadto, zdaniem skarżącego, jeżeli czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie upłynął, organ nie miał wymaganych przepisem art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych podstaw do zwolnienia go ze służby. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 683 skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 111 pkt 10 obowiązującej od dnia 1 lipca 2004 r. ustawy, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Czas pozostawania skarżącego E. P. w rezerwie kadrowej został określony do dnia 31 stycznia 2006 r. i w ocenie skarżącego wydanie decyzji o zwolnieniu przed upływem tego okresu narusza wskazany wyżej przepis art. 111 pkt 10 ustawy. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że wydanie decyzji o zwolnieniu było przedwczesne. Jak wskazano sprawą powszechnie wiadomą jest, że w Siłach Zbrojnych wykonano w ostatnich latach szereg przedsięwzięć natury organizacyjno - etatowej, wynikającej z modernizacji Sił Zbrojnych, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie tych zmian uległa znacznemu zmniejszeniu liczba stanowisk służbowych, wiele z nich zostało zlikwidowanych. Sprawą oczywistą jest, że w takich warunkach organ musiał dokonać właściwego zagospodarowania kadry w sposób zgodny z potrzebami Sił Zbrojnych. W konsekwencji, musiał odpowiednio wcześniej dokonać analizy możliwości wyznaczenia oficera posiadającego stopień wojskowy pułkownika na inne stanowisko służbowe. Zdaniem Sądu działanie organu, który nie przewidując wyznaczenia E. P. na stanowisko służbowe wydał decyzję w dniu [...] r., jednakże datę zwolnienia określił na dzień 31 stycznia 2006 r., uwzględniając okres przebywania oficera w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, nie narusza powołanego przepisu art. 111 pkt 10 ustawy. W odniesieniu do zarzutów naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, podkreślono, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia stanowią naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził. Organ zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i ustalenia jej nowej daty. Zasadnie zatem organ wskazuje, iż rozstrzygnięcie decyzji w zakresie daty zwolnienia jest jej istotną częścią i dlatego znalazło odzwierciedlenie w podstawie prawnej wydanej decyzji administracyjnej. Sąd uznał również za niezasadne zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenia wskazanych przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł E. P. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę tego wyroku przez uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W sprawie bowiem doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest przepisu art. 111 pkt 10 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji skarżącego. Warunkiem prawidłowego jego zastosowania był wynikający z treści przepisu, poprzedzający datę wydanej decyzji uprzedni upływ okresu pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej; Ponadto wywiedziono również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest przepisów postępowania ujętych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w związku z art. 233 § 1k.p.c., co miało wpływ na wynik sprawy z powodu dowolności w istocie dokonywanych w sprawie ustaleń, przekraczających dopuszczalne granice swobody oceny materiału dowodowego przez orzekający Sąd. Wskazana w skardze kasacyjnej wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją nieuwzględnienia skargi i niedostrzeżenia przez Sąd l instancji, że organy wojskowe kierując skarżącego do rezerwy kadrowej w ogóle nie zamierzały wyznaczać go na stanowisko służbowe w okresie pobytu w tej rezerwie ani po jej upływie, W uzasadnieniu skargi wskazano, że sąd administracyjny obowiązany jest stosować przepis obowiązującego prawa, którego granice swobody interpretacji wyznaczane są w pierwszym rzędzie wyraźną i jasną treścią samego przepisu ustawy (w tym przypadku art. 111 pkt 10). Sąd nie może stanowić quasi-norm postępowania, które nie wynikają z treści danego przepisu i pozostają w jawnej sprzeczności z wiążącymi działania organów administracji publicznej ogólnymi zasadami postępowania ujętymi w kpa. Jak podniesiono skarżący w skardze z dnia 3 marca 2006 r. wskazał na czym polegało naruszenie zasad ogólnych postępowania jak też zasad Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji dostosowując w przekonaniu autora skargi treść wywodów skargi do założonej kompetencji jej adresata. Zdaniem skarżącego wadliwość wyroku z powodu naruszenia przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją nieuwzględnienia skargi i niedostrzeżenia przez Sąd i instancji, że organy wojskowe kierując skarżącego do rezerwy kadrowej w ogóle nie zamierzały wyznaczać go na stanowisko służbowe w okresie pobytu w tej rezerwie ani po jej upływie. Sąd administracyjny obowiązany jest stosować przepis obowiązującego prawa, którego granice swobody interpretacji wyznaczane są w pierwszym rzędzie wyraźną i jasną treścią samego przepisu ustawy. Nadto jak podnosi skarżący, Sąd poza wyrażeniem ogólnej oceny, co do przedstawionych w skardze argumentów, nie uzasadnił swojego stanowiska z prawnego punktu widzenia i zasad dobrej wykładni. Decyzja organu odwoławczego która spotkała się z nieuprawnioną merytorycznie przychylnością Sądu wydawana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa ma charakter merytoryczno-reformacyjny. W przypadku decyzji Nr [...] trudno jest się w niej dopatrzyć stanowiska organu, z którego wynika, że zaskarżona decyzja (w części zmienianej) jest nieprawidłowa. Organ II instancji winien merytorycznie rozstrzygnąć o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać tę decyzję z punktu widzenia, celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Kodeks nie określa podstaw wydawania tego typu decyzji (wydawania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa), a zatem podstawą taką (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr poz. 32) może być już zwykłe naruszenie przepisów prawa materialnego. Natomiast w przypadku gdy decyzja wydana w I instancji narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (chyba, że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju). Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia co do dwóch elementów tzn. określenia zakresu uchylenia (w całości czy części) oraz rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - rażąco narusza prawo. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu odwoławczego określając zakres uchylenia decyzji Nr [...] (pkt 16), nie rozstrzygała jednak co do istoty sprawy administracyjnej, bowiem dokonano jedynie zmiany daty zwolnienia skarżącego ze służby. Fakt dokonywania zmiany, w uzasadnieniu decyzji przedstawiono jako prosty retusz prawidłowej według organu decyzji pierwszoinstancyjnej (zabieg kosmetyczny). Jako powód zmiany daty wskazywano okoliczności tkwiące poza samą decyzją (jej treścią). Zatem uprawniony jest zarzut, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 kpa - w części, w której rozstrzygnięto o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, ale także w części, w której dokonano zmiany "daty zwolnienia", tj. zwłaszcza w związku z przyjęciem w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego w dalszym pełnieniu zawodowej służby wojskowej, oraz "zmiany daty zwolnienia" chociaż warunkiem zastosowania przepisu art. 111 pkt 10 ustawy był poprzedzający datę wydanej decyzji, uprzedni upływ okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Treść przepisu art. 111 pkt. 10 ustawy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że proces zwalniania z zawodowej służby wojskowej nie może być rozpoczęty jeżeli nie upłynął okres pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej. Tym samym jeśli czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie upłynął organ l instancji nie miał wymaganych prawem warunków do zastosowania przepisu stanowiącego merytoryczną podstawę decyzji o zwolnieniu ze służby. Fakt zastosowania tego przepisu art. 111 pkt 50 ustawy oznacza, że naruszono prawo w zakresie podstaw prawnych zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej i decyzja administracyjna obarczona taką wadą winna być usunięta z obrotu prawnego. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji bezzasadnie założył, że skarżącemu chodziło o to, że decyzję doręczono mu przedwcześnie bowiem w dacie podejmowania decyzji pozostawał w rezerwie kadrowej. Jak wywiedziono dalej, z uwagi na logiczne następstwo zdarzeń i związki przyczynowo skutkowe, nie można sensownie utrzymywać, że w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej nie wyznaczono żołnierza na stanowisko służbowe gdyż okres ten jeszcze się nie dopełnił. W opinii skarżącego w sprawie doszło również do złamania zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje również, że zaskarżona decyzja została wydana w sprzeczności z podstawowymi zasadami Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, wyrażonymi w art. 4, 5, 6 ust. 2, oraz art. 7, 8 i 9 obowiązującymi w polskim systemie prawnym w związku wstąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 35 ust 1 nowej ustawy żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w opisie stanowiska, od posiadanej opinii służbowej. Jak wskazano dalej, organ kadrowy z góry założył, iż oficerowi nie będzie , proponować żadnego stanowiska służbowego (w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej) ignorując jego prawo do załatwienia sprawy wyznaczenia na stanowisko służbowe, przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela (o którym mowa w art. 7 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 §2 p.p.s.a., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 111 pkt 10 ustawy jest chybiony. Nie ma bowiem racji skarżący twierdząc, że warunkiem zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej jest w szczególności uprzedni upływ okresu jego pozostawania w rezerwie kadrowej. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Niezasadny jest przy tym zarzut, że organy wojskowe kierując skarżącego do rezerwy kadrowej w ogóle nie zamierzały wyznaczać go na stanowisko służbowe w okresie pobytu w rezerwie ani po upływie tego okresu. Należy bowiem stwierdzić, że organy te posiadają uprawnienie do podejmowania decyzji kadrowych zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych i tym względem kierowały się w sytuacji skarżącego. Należy tutaj dodać, że E. P. został zwolniony z upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej ( z dniem 31 stycznia 2006 r.) jakkolwiek datę tę ustalono ostatecznie na dzień 24 lutego 2006 r. z powodu toczącego się postępowania administracyjnego, nie naruszając wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art.art. 141 §4, 133 §1 zd. 1, 106 §5 p.p.s.a oraz w związku z art. 233 §1 kpc, poprzez dowolność w dokonywanych ustaleniach, przekraczających dopuszczalne granice swobody oceny materiału dowodowego. Zwłaszcza, że stan faktyczny sprawy nie należy do złożonych i nie nasuwa trudności w jego ocenie. Art. 141 §4 p.p.s.a. ogranicza się do wskazania elementów, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, jest rezultatem przeprowadzonej przez sąd prawidłowo kontroli administracji publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 133 §1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny był też cały materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach. Z powołanego przepisu art. 105 §5 p.p.s.a. wynika zaś, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w §3, stosuje się odpowiednio przepisy kpc. Powyższe oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przesłankami zaś prowadzenia postępowania dowodowego są: konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymienione przesłanki powyższe w omawianej sprawie nie wystąpiły, zatem nie było konieczne przeprowadzanie takiego postępowania. Wobec powyższego za nietrafne należy uznać twierdzenia wyrażone w skardze kasacyjnej zarzucające Sądowi I instancji dowolność w dokonywanych ustaleniach, oraz przekraczanie dopuszczalnych granic swobody oceny materiału dowodowego. Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia szeregu zasad Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w tym zasady praworządności (art. 4), zasady niedyskryminowania (art. 5), zasady współmierności (art. 6 ust. 2), zakazu nadużywania uprawnień (art. 7), zasady bezstronności i niezależności (art. 8) i zasady obiektywności (art. 9), które to zasady znalazły odzwierciedlenie w postępowaniu prowadzonym w sprawie E. P.. Z ich istoty wynika, że dotyczą one postępowania administracyjnego, a nie postępowania sądowego ocenianego przez pryzmat przepisów art. 174 p.p.s.a. W związku z powyższym, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.