II OSK 1611/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/06 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi L. - lokalizacja cmentarza parafialnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz J. G. kwotę 120 ( słownie sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. G., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi L. – lokalizacja cmentarza parafialnego. Powyższą uchwałą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach [...] i [...] przeznaczonych pod teren cmentarza (ZC), teren urządzeń komunikacyjnych (KU) oraz drogę dojazdową (KDD 10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. G., wskazując, że przedmiotem zaskarżonej uchwały są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji wyznaniowego cmentarza katolickiego. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) przeznaczenie terenu na cele obejmujące inwestycje sakralne, kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się w planach zagospodarowania przestrzennego na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter szczególny wobec art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby biskup diecezjalny lub wyższy przełożony zakonu wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji cmentarza wyznaniowego w planie miejscowym. Inicjatorem uchwalenia planu była wprawdzie Rada Duszpasterska Parafii [...] pw. [...] w L. oraz Proboszcz tej Parafii, lecz podmioty te nie są uprawnione do występowania z takim wnioskiem. Zdaniem Sądu powyższe uchybienie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto, zdaniem Sądu w procesie planistycznym naruszony został przepis art. 17 pkt 7 lit. a/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzający obowiązek uzgodnienia projektu planu z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu. Wątpliwości Sądu budzi ważność pisma uzgadniającego z dnia [...], bowiem zostało ono podpisane przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora Departamentu Środowiska i Rozwoju Wsi, występującego samodzielnie, a nie w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego. W aktach sprawy brak jest uzgodnienia projektu planu z Zarządem Powiatu K.. Wbrew wymogowi określonemu w art. 17 pkt 7 lit. b/ powołanej ustawy, nie ma uzgodnienia projektu planu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, mimo że Wójt Gminy M. wystąpił do tego organu z wnioskiem o dokonanie przedmiotowego uzgodnienia. Poza wskazanymi istotnymi uchybieniami proceduralnymi zaskarżona uchwała narusza, w opinii Sądu, przepisy prawa materialnego. Nie jest zgodny z prawem przepis § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że nie stanowią ustaleń planu granice strefy sanitarnej 50 m i 150 m od cmentarza, bowiem podważa to charakter prawny ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zawarta w planie regulacja narusza nadto przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) ustalający wymagane odległości obiektów od cmentarzy. Podstawą do zamieszczania w planie tego rodzaju "informacyjnych", niewiążących prawnie ustaleń nie mógł być również przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Sąd dostrzegł nadto wewnętrzną sprzeczność między treścią § 1 ust. 4 a treścią § 14-19 planu oraz aneksem nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie są ustaleniami planu miejscowego ustalenia zawarte w aneksie nr 1, który zawiera jedynie orientacyjne informacje przedstawiające planowany przebieg sieci uzbrojenia terenu, wymagające uściślenia na etapie opracowania projektu budowlanego. Natomiast w § 14 ust. 4 planu wskazano, że aneks nr 1 przedstawia zasady zasilania gazem obszarów objętych planem i aneks ten obrazuje orientacyjnie przebieg gazociągu średnicowego. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy M. zasady kształtowania infrastruktury technicznej nie są niewiążącą częścią planu miejscowego, bowiem są to ustalenia o charakterze obowiązkowym w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia w tym zakresie są nadto wiążące dla przyszłych inwestorów. Sąd stwierdził, że ustalone w planie zasady zaopatrzenia w gaz (§ 14 uchwały), w wodę (§ 17 uchwały) oraz ustalenia dotyczące odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych (§ 18 uchwały) nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach prawa, skoro treści te odnoszą się do aneksu nr 1 (§ 14 ust. 4, § 17 ust. 6 i § 18 ust. 5) niebędącego przepisem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości ustalenia obszaru pod lokalizację cmentarza, a w szczególności odnoszące się do § 20 ust. 5 uchwały, stanowiącego, że przystąpienie do realizacji cmentarza będzie możliwe dopiero po stwierdzeniu skutecznego obniżenia poziomu zwierciadła wody minimum do głębokości poniżej 2,5 m od powierzchni terenu. W przypadku realizacji dwóch poziomów pochówku wymagane jest obniżenie poziomu wody gruntowej do głębokości poniżej 3,2 m od powierzchni terenu. Zdaniem Sądu powyższe ustalenie planu jest sprzeczne z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Sąd stwierdził, że jeżeli zamiarem Rady Gminy było przeznaczenie terenu pod cmentarz, to w pierwszej kolejności należało w trwały sposób dokonać obniżenia poziomu lustra wody zachowując wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a dopiero później podjąć zaskarżoną uchwałę w tej kwestii. Sąd zwrócił nadto uwagę na okoliczność, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy nie jest jednoznaczny co do możliwości trwałego obniżenia poziomu wód na tym obszarze. W uzasadnieniu postanowienia Starosty K. z dnia [...] podano bowiem, że planowany drenaż w gruntach bardzo mało przepuszczalnych może nie przynieść spodziewanego rezultatu i stąd lokalizacja cmentarza na przedmiotowym terenie jest niekorzystna. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że pierwszy z wymienionych przepisów wyłącza zastosowanie drugiego jako lex specialis. W ocenie Gminy możliwość złożenia wniosku o przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być ograniczona przepisem art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina M. zarzuciła nadto błędną wykładnię § 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej, a zaskarżona uchwała spełnia powyższy wymóg. Zdaniem Gminy zaskarżona uchwała nie narusza też powołanych przepisów rozporządzenia, bowiem w pasie 50 m od cmentarza nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie w odległości 30 m od południowej granicy cmentarza znajduje się niewielki ciek wodny, ale na kierunku spływu wód nie występują żadne zabudowania, studnie, źródła i ujęcia wody pitnej, które mogłyby być zanieczyszczone przez ewentualne odcieki wód z cmentarza. Istnieje też możliwość zastosowania rozwiązań technologicznych pozwalających na spełnienie wymogu utrzymywania zwierciadła wód gruntowych na wymaganej głębokości. Wprowadzenie ustaleń planu w tym zakresie było warunkiem pozytywnego uzgodnienia projektu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. Pismem z dnia 24 września 2007 r. J. G. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. To oznacza, że Sąd ten jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i oceniając zaskarżony wyrok nie może wyjść poza sformułowane zarzuty. Tak postępując w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepisy art. 42 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie wychodząc z założenia, że przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Jego sytuacja prawna jest zatem zgoła odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego (przełożonego zakonnego) co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji cmentarza. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe, z własnej inicjatywy. Co do zaś niniejszej sprawy to należy podnieść, że inną kwestią jest ocena czy stosowny wniosek o zmianę przeznaczenia terenu na przedmiotowy cmentarz spełniał wymogi prawem przewidziane czy też nie, ale ta kwestia ze względu na brak w tej mierze zarzutu w skardze kasacyjnej nie mogła być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej to i one nie mogą odnieść zamierzonego skutku, jako że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepisy § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Sąd ten zasadnie stanął na stanowisku, że przewidziane w tych przepisach wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze winny być spełnione na etapie planu i że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania cmentarzy. Podzielić trzeba w tym zakresie argumentację Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych przedmiotowym rozporządzeniem, bezprzedmiotowym czyniłoby te regulacje prawne, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z błędną jego wykładnią, to wobec braku w zaskarżonym wyroku odniesień do tego przepisu, a zwłaszcza wobec braku uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.