II SA/Lu 127/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ,, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. J. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o wymierzeniu A. J. kary w wysokości 75 000 zł za nielegalne użytkowanie stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan, położonej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w T. gmina N. W uzasadnieniu wskazał na jednoznaczne ustalenie przystąpienia przez A. J. do użytkowania stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan, poparte oględzinami, przeprowadzonymi przy udziale zainteresowanego. W dalszych wywodach odwołał się do brzmienia art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonego między innymi do kategorii XX, opisanej w załączniku do rozważanej ustawy, obligatoryjnie wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, któremu to obowiązkowi A. J. uchybił. Naruszenie art. 55 pkt 1 rozważanej ustawy z kolei wyczerpuje hipotezę art. 57 ust. 7 powoływanej ustawy Prawo budowlane, który dla takich sytuacji przewiduje rygor w postaci kary pieniężnej. Jej wysokość podlegała ustaleniu w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 wskazywanej ustawy Prawo budowlane z odpowiednim zastosowaniem art. 59f tej ustawy, przy przyjęciu współczynników /k/ w wymiarze 15 i /w/ w wymiarze 1, zgodnie z powoływanym załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył A. J., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez całkowite pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i tym samym możliwości swobodnego wypowiedzenia się w kwestiach objętych protokołem czynności z dnia [...] października 2005 r. i pismami przedłożonymi w sprawie oraz poprzez nieprzyjęcie oświadczeń i zeznań obecnych w toku czynności w dniu 4 października 2005 r. świadków na okoliczność przeglądu technologicznego i prób sprawnościowych stacji. Powyższe doprowadziło do błędnego ustalenia o nielegalnym użytkowaniu stacji. W dalszej kolejności zarzucił naruszenie art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego w sposób przewidziany o terminie czynności przeprowadzonej w dniu 4 października 2005 r. i bezpodstawne odstąpienie od odebrania wyjaśnień od skarżącego, dotyczących rzeczywistego charakteru czynności podejmowanych na przedmiotowym obiekcie, zmierzających do zapewnienia zachowania wszystkich parametrów prawnych i faktycznych, niezbędnych dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a dalej bezpodstawne odstąpienie od przesłuchania na te okoliczności świadków, obecnych na miejscu czynności, skutkujące niezasadnym wnioskiem o nielegalnym użytkowaniu kontrolowanej stacji. W uzasadnieniu formułowanych zarzutów wskazywał na zainicjowanie przezeń postępowania o uzyskanie pozwolenie na użytkowanie, lecz mógł to uczynić dopiero po uprzednim podjęciu czynności pozwalających na skuteczne wystąpienie z takim wnioskiem. Wymagane było bowiem upewnienie się o pełnej sprawności urządzeń dla funkcjonowania stacji. Akcentował represyjny charakter wymierzonej kary pieniężnej, której wysokość unicestwi realną możliwość podjęcia przez skarżącego zamierzonej działalności gospodarczej. W tym kontekście prezentował stanowisko, że sposób ustalenia wysokości kary z omawianego tytułu następuje bez zachowania jakichkolwiek standardów prawa do obrony i indywidualizacji odpowiedzialności, adekwatności do stopnia zawinienia oraz szkodliwości działania. Powyższe pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnego porządku państwa prawa. Odnosił się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego o dopuszczalności wymierzania kar w postępowaniu administracyjnym, jedynie gdy przepisy leżące u podstawy stosowania orzeczonego rygoru zapewniają minimalne standardy dla zapewnienia prawa do obrony oraz indywidualizacji kary. W konkluzji wyrażał przekonanie, że zaskarżone postanowienie narusza jego słuszny interes, prowadząc do niewspółmiernego uszczuplenia praw majątkowych. Do skargi dołączył kserokopie decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stacji dystrybucji gazu płynnego, o której w sprawie oraz zawiadomień kierowanych do Państwowej Straży Pożarnej Komendy Miejskiej , Państwowej Inspekcji Pracy , Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i Starosty o zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia 7 września 2005 r. i 23 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. W pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z jego faktycznym i prawnym uzasadnieniem. Dodatkowo podkreślał jako rozstrzygającą okoliczność obecności skarżącego przy czynności w dniu 4 października 2005 r., co znamienne podpisania przezeń protokołu bez zastrzeżeń. W jego treści nie ma zapisów świadczących o odmowie ujęcia w protokole jakichkolwiek uwag, oświadczeń czy zeznań osób obecnych na okoliczności czynionych ustaleń. Natomiast sporządzone fotografie jednoznacznie dokumentują faktyczne użytkowanie stacji. Ustalenie to znajduje dodatkowe potwierdzenie w wynikach kontroli Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku skarżącego, odpowiada prawu. Jak wynika ze stanowiska samego skarżącego, zawartego w jego piśmie z dnia 23 listopada 2005 r., załączonym w kserokopii do skargi a kierowanym do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej , budowa stacji odpowiadająca warunkom udzielonego pozwolenia na budowę została ukończona w listopadzie 2005 r. Organy nadzoru budowlanego orzekające w toku instancji w sposób prawidłowy poczyniły ustalenie o faktycznym przystąpieniu przez skarżącego do użytkowania omawianej stacji dystrybucji gazu płynnego nim uzyskał pozwolenie na użytkowanie ostateczną decyzją. Powyższe jednoznacznie wynika z treści protokołu czynności z dnia 4 października 2005 r. oraz z dokumentacji fotograficznej doń dołączonej. Protokół ten bez jakichkolwiek uwag został opatrzony podpisem przez skarżącego. Stąd brak podstaw do przyjęcia, by miał on kwestionować jakiekolwiek zapisy czy też wyrażać stanowisko o pominięciu przez organ jakichkolwiek uwag zgłaszanych podczas czynności. Z kolei wskazywane pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia z dnia 22 września 2005 r. było kierowane także do skarżącego, stąd jego treść była mu znana w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Mógł w każdym czasie odnieść się do zawartych w nim stwierdzeń i zgłosić wnioski dowodowe. Nadto pismo samego skarżącego z dnia 23 listopada 2005 r., załączone do skargi w kserokopii, kierowane właśnie do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej , jednoznacznie stanowi o przyznaniu przezeń racji zastrzeżeniu tegoż organu, wyrażonym w piśmie z dnia 22 września 2005 r. W jego treści nie kwestionuje uwagi o faktycznym użytkowaniu stacji. Podsumowując należy stwierdzić, że nie ma miejsca naruszenie art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. Tok przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie tylko dał skarżącemu możliwość zajęcia stanowiska w sprawie oraz nie ograniczał podejmowania inicjatywy dowodowej, ale też nie naruszał innych wymagań dyktowanych ustawą o postępowaniu w administracji w sposób, który mógłby w jakimkolwiek zakresie wpływać na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych należy następnie w pełni podzielić stanowisko organów rozstrzygających w toku instancji o przyjętej podstawie prawnej dla nałożenia rygoru kary pieniężnej i określenia jej wysokości. Zgodnie wprost z literalnym brzmieniem załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane badany obiekt budowlany podlega zaliczeniu do kategorii XX, a jego realizacja mogła nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy Prawo budowlane. W następstwie zgodnie z art. 55 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy przed przystąpieniem do jego użytkowania obligatoryjnie wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inicjatywa w tej materii należy do inwestora. Samo zawiadomienie organów o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, jak to stanowi art. 56 ustawy Prawo budowlane, nie jest wystarczające dla odstąpienia od stosowania kary i w sposób oczywisty nie czyni zadość obowiązkowi uzyskania przez zainteresowanego decyzji zezwalającej na użytkowanie omawianego obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan bez uprzedniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzasadnia zastosowanie rygoru kary, jak to stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Powołane w tym miejscu unormowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd co do zasady w zaistniałych okolicznościach faktycznych kwestia zastosowania kary nie jest w żadnym razie pozostawiona uznaniu organu. Wysokość orzeczonej kary została ustalona zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 i przy odpowiednim zastosowaniu art. 59f ust. 1 - 3 powoływanej ustawy Prawo budowlane, które wymiar kary określają, jako iloczyn dziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty /s/, współczynnika kategorii obiektu budowlanego /k/ i współczynnika wielkości obiektu budowlanego /w/. W prawidłowym wyliczeniu organy administracji przyjęły stawkę określoną w art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kwocie 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego dla stacji paliw oraz najniższy współczynnik wielkości obiektu budowlanego dla powierzchni poniżej 1000 metrów kwadratowych, zgodnie z powoływanym w sprawie załącznikiem do tej ustawy. Wysokość kary nie podlega miarkowaniu. Nie jest uzależniona od stopnia zawinienia, rozmiaru szkodliwości działania czy wreszcie sytuacji samego zainteresowanego. Wysokość tej kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, zawartymi w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 – 3 powoływanej ustawy Prawo budowlane, odnoszonymi do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego. Zatem nie jest zasadny zarzut skargi o naruszeniu wymogu indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej. Rozstrzygnięcie powzięte w postępowaniu administracyjnym o wymierzeniu kary podlega następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe pozbawia zasadności stanowisko skarżącego, by zaskarżone postanowienie, pomimo zgodności z obowiązującymi unormowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, miało pozostawać w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Wymierzenie kary nastąpiło w postępowaniu administracyjnym, w którym strona miała zagwarantowaną możność czynnego w nim udziału. Jej wysokość jest uzależniona od kategorii obiektu i jego wielkości. Są to ściśle określone, ustawowe kryteria, indywidualnie odnoszone do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. W tym stanie sprawy zarzuty skargi wraz z ich uzasadnieniem, stanowią pozbawioną podstaw faktycznych i prawnych polemikę ze stanowiskiem organów orzekających, zgodnym z prawem. Obligatoryjność unormowań przewidujących rygor zastosowania rozważanej kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego pozbawia rozstrzygającego prawnie znaczenia także te argumenty skargi, które odwołują się do sytuacji skarżącego i oceny stopnia dolegliwości kary. Bez znaczenia pozostaje też okoliczność wystąpienia do właściwego organu dopiero w dacie 5 grudnia 2005 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie omawianej stacji dystrybucji gazu płynnego, skoro ta czynność miała miejsce już po dacie ostatecznego postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Datę złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazuje decyzja o udzieleniu tegoż pozwolenia, w kserokopii załączona do skargi. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena legalności zaskarżonego aktu jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego w dacie jego powzięcia. W tej dacie skarżący bezsprzecznie nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że orzeczona kara wymusiła na skarżącym złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie stacji. Wbrew argumentacji skarżącego rygor ten nie jest uzależniony od badania czy faktyczne użytkowanie spełnia wymogi dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Już samo przystąpienie do użytkowania stacji dystrybucji gazu płynnego propan – butan z naruszeniem art. 55 omawianej ustawy Prawo budowlane stanowi w rozumieniu art. 57 ust. 7 tej ustawy samodzielną materialnoprawną podstawę do wymierzenia kary. Z tych względów, wobec niezasadności skargi na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. p.