IV SA/Wa 651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni mas bitumicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączami na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...], położonych w W., przy ul. [...], i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego powołaną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. z wniosku "[...]" Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w W. oraz z wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. jest Prezydent W., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej pierwszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. i wnioskodawcy. O ile bowiem wobec decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło uprzednio postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., to jednak nie można tej decyzji uznać za wydaną w ostatniej instancji w sprawie, skoro decyzja ta nie miała charakteru merytorycznego. Z chwilą umorzenia postępowania odwoławczego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. stała się decyzją ostateczną, i to w stosunku do niej zasadne jest twierdzenie, że jest ona "decyzją w ostatniej instancji" w rozumieniu art. 150 §1 kpa. Wbrew zarzutom wskazanym we wnioskach o wznowienie postępowania, w sprawie nie zaistniała okoliczność określona w art. 150 §2 kpa, jakoby przyczyną wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. była działalność tego organu w postaci pominięcia wnioskodawców wznowienia w zakończonym omawianą decyzją postępowaniu. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje wtedy tylko, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, co będzie miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 §1 kpa, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu czy świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Okoliczności podnoszone we wnioskach o wznowienie postępowania nie są wynikiem zamierzonego działania organu pierwszej instancji, lecz spowodowane zostały raczej niewywiązaniem się z obowiązku 1 Sygn. akt IV SAM/a 651/07 nałożonego przez art. 10 § 1 kpa, mającym swe źródła co najwyżej w zaniedbaniu owego obowiązku niż w umyślnym działaniu, mającym na celu uniemożliwienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 150 §1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. jest ten organ; niezastosowanie art. 150 §2 kpa wskutek błędnego przyjęcia, iż przyczyną wznowienia nie jest działalność Prezydenta W., który wydał decyzję ostateczną w sprawie; naruszenie art. 24 §1 pkt 5 kpa polegające na udziale w wydaniu zaskarżonej decyzji członka składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który brał udział w wydaniu decyzji tego Kolegium z dnia [...] sierpnia 2006 r., jako poprzedzającej zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi wskazano argumentację mającą uzasadniać zgłoszone zarzuty i żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że podpisanie zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w sprawie w pierwszej instancji nie stanowi naruszenia art. 24 §1 pkt 5 kpa, ponieważ postępowanie prowadzone w trybie art. 127 §3 kpa, jak w niniejszej sprawie, nie jest klasycznym postępowanie dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów, niższej i wyższej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło na tę okoliczność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których podzielono pogląd o braku zastosowania art. 24 §1 pkt 5 kpa w postępowaniu prowadzonym w trybie 127 §3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być przez Sąd ocenione, z powodu stwierdzenia naruszenia zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sprawując bowiem kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem ustawowych wymogów Sygn. akt IV SA/Wa 651/07 procesowych, w ramach których organ uprawniony jest do podejmowania decyzji administracyjnej, jako aktu władztwa publicznego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie naruszenia tych wymogów w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, wyklucza dokonywanie przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnej sferze, skoro istotne naruszenie procedury wydawania decyzji, dyskwalifikuje ją, jako akt władztwa publicznego także w sferze materialnoprawnej. Jeżeli bowiem organ administracji publicznej uprawniony jest przez ustawodawcę do wydawania decyzji administracyjnej tylko przy zachowaniu określonych warunków procesowych, to naruszenie tych warunków w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia, odbiera takiej decyzji walor ustawowego umocowania do rozstrzygania w niej o sprawie w sferze materialnoprawnej. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została w trybie określonym w art. 127 §3 kpa, jako w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. Uprzednio, sprawa wznowienia postępowania rozstrzygnięta bowiem została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r., jak i w składzie orzekającym tego Kolegium przy wydawaniu poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. uczestniczył ten sam członek Kolegium. W ocenie Sądu, tak ukształtowany skład orzekający przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnioskowanej przez skarżącą spółkę narusza art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z art. 24 §1 pkt 5 kpa wynika bowiem, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie m.in. w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takiemu wyłączeniu podlega również, zgodnie z art. 27 §1 kpa, członek organu kolegialnego. Tryb postępowania administracyjnego określony w art. 127 §3 kpa, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja, nie jest wprawdzie typowym postępowaniem odwoławczym, skoro prowadzi je ten sam organ. Również więc samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem administracji drugiej instancji wobec decyzji przez siebie wydanych wskutek zgłoszonego żądania strony przeprowadzenia określonego postępowania. Skoro jednak zasadą jest, że postępowanie administracyjne, według art. 15 kpa, jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a do takich postępowań należy również postępowanie wznowieniowe, określone w art. 145 i nast. kpa, to stosownie do art. 127 §3 kpa, skoro od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, to strona niezadowolona z takiej decyzji może zwrócić się do tego Sygn. akt IV SA/Wa 651/07 kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tryb postępowania określony w art. 127 §3 kpa, ma zatem służyć zapewnieniu stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, jako przez ten sam organ, skoro nie ma nad nim organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań, w celu spełnienia ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Składając zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, strona ma prawo oczekiwać, iż ponownie wnoszona przez nią sprawa zostanie rozpatrzona bez udziału w składzie orzekającym kolegium tych osób, które już raz tę sprawę rozstrzygnęły. Efektem ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 §3 kpa, jest bowiem nie tylko ponowna ocena możliwego prawnie jej rozstrzygnięcia, ale również ocena wydanego w tej sprawie pierwszego rozstrzygnięcia tego organu. Instytucja wyłączenia zaś pracownika organu, określona w art. 24 §1 pkt 5 kpa, jak również członka organu kolegialnego, zgodnie z art. 27 §1 kpa - jakim to organem jest samorządowe kolegium odwoławcze - stanowi procesową gwarancję autonomicznego rozpatrzenia sprawy niezależnie od wydanego już w tej sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei wyklucza ewentualny zarzut strony o pozornym poddawaniu ponownej ocenie danej sprawy przez ten sam organ, a także uwalnia sam organ, a więc i osobowo wyznaczony skład orzekający organu kolegialnego, od związania dotychczas wydaną decyzją w zakresie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, będącej wyrazem przekonania każdego z członków składu orzekającego, zwłaszcza w przypadku, gdy ponownie dokonywana ocena sprawy wskazywałaby na odmienne jej rozstrzygnięcie, niż dotychczas. Nie można bowiem wykluczyć, iż ponowna ocena rozpatrywanej sprawy skutkować będzie, w przekonaniu członków składu orzekającego, odmiennym - od dotychczas wydanego przez ten organ - rozstrzygnięciem. W takim przypadku, z całą ostrością ujawnia się istota postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, ale przez inny jego skład orzekający, gdy jest to organ kolegialny i możliwe jest wyznaczenie innego składu orzekającego tego organu, skoro sprawa ma być przedmiotem ponownego postępowania i ponownej oceny prawnej, niezależnej od oceny zawartej w wydanym dotychczas rozstrzygnięciu tego organu. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie podkreśla się przy tym, że art. 24 §1 pkt 5 kpa, a także art. 27 §1 kpa wobec organów kolegialnych, mają służyć zapewnieniu obiektywnej oceny organu przy ponownym rozpatrywaniu danej sprawy, skoro ocena ta jest wynikiem przekonania osoby lub osób orzekających w organie kolegialnym, o poprawności podejmowanego rozstrzygnięcia wobec zastosowanych w nim podstaw prawnych. Sygn. akt IV SA/Wa 651/07 Jakkolwiek, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dość często wypowiadano pogląd o braku zastosowania art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 kpa do członka samorządowego kolegium odwoławczego w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 127 §3 kpa, czego przykłady wskazało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę, to jednak nie był to pogląd jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się na tym tle rozbieżności stały się powodem wydania przez powiększony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3 poz. 61), w której wskazano, że art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 §3 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, z motywów wyżej wskazanych, pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 269 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nastąpi z uwzględnieniem wskazanej oceny prawnej co do właściwego ukształtowania składu orzekającego.