IV SA/Wa 820/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących J. G. i M. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii [...]" na wskazanych działkach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. wydane zostało w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm.) i dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, o których mowa w art. 48 powoływanej ustawy, tj. zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut niezastosowania art. 106 §2 kpa jest zarzutem skierowanym w stosunku do działania Prezydenta Miasta K. Zgodnie z tym przepisem, to organ występujący o uzgodnienie zawiadamia o tym strony. Ponieważ postępowanie uzgodnieniowe dotyczy postanowienia Wojewody, nie można jego przedmiotem objąć kontroli działań innego organu. W zaskarżonym postanowieniu wskazano również, że postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa toczy się w istocie między organem prowadzącym postępowanie główne i organem uzgadniającym, a zatem trudno zarzucić Wojewodzie, iż nie wysłał do uczestników postępowania swojego postanowienia. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji, w tym przypadku Prezydent Miasta K., Wydział Architektury i Urbanistyki, dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rozesłanie w dniu 12 października 2006 r. zawiadomienia o postanowieniach, które zapadły w sprawie. Tym samym, wszystkie strony postępowania głównego miały możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, co umożliwiało im złożenie zażalenia w trybie art. 106 §5 kpa. Za niesłuszny uznano również zarzut niepełnego postanowienia, ponieważ stronami postępowania uzgodnieniowego w tym przypadku był Prezydent Miasta K. i Wojewoda [...], a oba te podmioty zostały prawidłowo oznaczone w postanowieniu. W doktrynie prawa administracyjnego ustabilizowany jest pogląd, że postanowienie powinno określać jedynie osobę, do której jest skierowane (adresata). W tym wypadku adresatem był Prezydent Miasta K. i w tym zakresie postanowienie zostało wydane prawidłowo. Sygn. akt IV SA/Wa 820/07 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. złożyli J. i M. G., zarzucając naruszenie art. 53 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 §2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 kpa, przez błędną ich wykładnię polegająca na uznaniu, iż postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 106 kpa i art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym toczy się między organem prowadzącym postępowanie o wydanie decyzji dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego a organem uzgodnieniowym, przez co podniesione przez skarżących zarzuty, jako dotyczące organu prowadzącego główne postępowanie, nie mogły być rozpatrzone w postępowaniu uzgodnieniowym. W skardze zarzucono również naruszenie art. 77, art. 107 §3 i art. 124 w zw. z art. 7 i art. 10 kpa poprzez nieustalenie i niewskazanie faktów posiadających wiodące znaczenie w rozstrzygnięciu kwestii wiążących się z zakresem spełnienia wymogów formalno-prawnych postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano argumentację mającą uzasadniać zgłoszone zarzuty i żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd, zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując zaś skargę w granicach sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem Sąd dostrzegł inną przyczynę, i to uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. Zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. wydane zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. i M. G., złożonego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nie zostało skarżącym doręczone przez ten organ. Nie zostali oni nawet wskazani w rozdzielniku tego postanowienia, jako jego adresaci. Kopię tego postanowienia przesłał na adres pełnomocnika skarżących Prezydent Miasta K. przy Zawiadomieniu o postanowieniach dotyczących postępowania w sprawie, zawartym w piśmie z dnia 12 października 2006 r., które doręczone zostało pełnomocnikowi skarżących w dniu 23 października 2006 r. Sygn. akt IV SA/Wa 820/07 Zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), stanowiącym materialnoprawną podstawę postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze wskazanymi w przepisie organami, które to uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa. Według art. 106 §5 i art. 141 §2 kpa, zajęcie stanowiska przez organ, mający uzgodnić decyzję, następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, możliwe do złożenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym, iż brak doręczenia stronie rozstrzygnięcia, uprawnia ją do złożenia środka zaskarżenia, ale w terminie, jaki przysługuje stronie, której doręczono rozstrzygnięcie. Po upływie zaś tego terminu, strona pominięta w postępowaniu administracyjnym, która bez własnej winy nie wzięła w nim udziału, może już tylko wnioskować z tej przyczyny o wznowienie postępowania, jako zakończonego rozstrzygnięciem, które stało się ostateczne. Skoro więc skarżącym nie zostało doręczone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. przez ten organ, to oznacza, że skarżący mogli złożyć na nie zażalenie w terminie liczonym od najpóźniejszego dnia, w którym Wojewoda [...] doręczył swoje postanowienie jego stronom wskazanym w tym postanowieniu. Z akt wynika, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. doręczone zostało najpóźniej w dniu 5 października 2006 r. [...] Zarządowi Dróg, skutkiem czego skarżący mogli złożyć zażalenie na to postanowienie w terminie siedmiu dni od dnia 5 października 2006 r. Tymczasem, zażalenie zostało złożone przez pełnomocnika skarżących w placówce pocztowej K. 53 w dniu 30 października 2006 r., a więc po upływie ustawowego terminu na jego złożenie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Minister Budownictwa przywrócił skarżącym termin do złożenia zażalenia i mimo to rozpatrzył ich zażalenie, stwierdzając przy tym, iż stronami postępowania uzgodnieniowego był Prezydent Miasta K. i Wojewoda [...]. Gdyby więc rozumowanie organu było prawidłowe, to organ ten nie powinien w ogóle rozpatrzyć zażalenia złożonego przez skarżących, uznając w stosownej formie procesowej, że zostało złożone przez osoby nie mające przymiotu strony w postępowaniu uzgodnieniowym. W ocenie Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że stronami postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są strony postępowania o wydanie decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie uzgodnieniowe posiada bowiem charakter incydentalny wobec postępowania o wydanie decyzji, dlatego też wszelkie rozstrzygnięcia, jakie zapadną w postępowaniu uzgodnieniowym, będą wiążące dla organu wydającego decyzję, i z tego powodu nie będą mogły być już Sygn. akt IV SA/Wa 820/07 kwestionowane przez strony decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji, nawet, gdyby zgłaszane wobec tych uzgodnień - dokonanych w formie ostatecznych postanowień - zarzuty okazałyby się słuszne w ocenie organu rozpatrującego odwołanie od decyzji. Pozbawienie stron decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym skutkuje zatem pozbawieniem tych stron skutecznej możliwości kwestionowania ustaleń decyzji w postępowaniu odwoławczym i następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec tych ustaleń decyzji, które wynikają z ostatecznych postanowień wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Regułą postępowania administracyjnego jest doręczanie stronom rozstrzygnięć przez organ, który je wydał. Ma to bowiem wpływ na ustalenie terminu, w jakim strony mogą skorzystać ze środków zaskarżenia, a w konsekwencji także na termin, kiedy rozstrzygnięcie stanie się ostateczne, jeżeli żadna ze stron nie zaskarży tego rozstrzygnięcia w ustawowo określonym terminie. Nie jest więc prawnie obojętne, w jaki sposób strona postępowania administracyjnego poweźmie wiadomość o wydanym rozstrzygnięciu. Gdy bowiem rozstrzygnięcie to uzyska w inny sposób, aniżeli od organu, który je wydał, to nie będzie już mogła skorzystać ze zwykłego środka zaskarżenia, gdy upłynął termin na jego zaskarżenie przez strony, którym rozstrzygnięcie doręczył organ je wydający. Uznanie natomiast, że rozstrzygnięcie może być doręczone stronom także przez inny organ, bez wyraźnego w tym względzie ustawowego wskazania, oznaczałoby brak precyzyjnego określenia w czasie, kiedy to rozstrzygnięcie stanie się ostateczne. Nie zmienia przy tym tego fakt, iż według art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem zastrzeżenie zawiadamiania stron o wydanych postanowieniach w sprawie jedynie przez organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji. Należy zatem przyjąć, iż przepis ten nie wyłącza zasady zawiadamiania stron o wydanych postanowieniach przez te organy, które takie postanowienia wydały. Powołany przepis określa natomiast sposób tego zawiadamiania. Zgodnie z art. 106 §2 kpa, mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, strony postępowania o wydanie decyzji, zawiadamiane są o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego przez organ mający wydać decyzję, jako przez organ występujący o dokonanie jej uzgodnienia. Nie można więc zarzucić celowego działania Wojewodzie [...] w pominięciu niektórych stron w prowadzonym postępowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 820/07 uzgodnieniowym w pierwszej instancji, skoro nie miał on wiedzy o tych stronach, które powinien był zawiadomić o wystąpieniu o uzgodnienie, a więc i wskazać organowi uzgadniającemu Prezydent Miasta K., jako występujący o to uzgodnienie, stosownie do art. 106 §2 kpa. O tym, że niektóre strony nie wzięły udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem pierwszej instancji wiedział już natomiast Minister Budownictwa, skoro taki zarzut podniesiony został przez skarżących w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...]. Rolą organu rozpatrującego zażalenie było zaś dokonanie oceny, czy zażalenie to złożone zostało przez osoby mające przymiot strony, a nade wszystko, czy zostało złożone w terminie ustawowo określonym, liczonym od dnia doręczenia kwestionowanego postanowienia stronom wskazanym w tym postanowieniu przez organ, który je wydał. Minister Budownictwa nie poczynił takich ustaleń, skutkiem czego rozpatrzył zażalenie złożone po upływie ustawowego terminu, a więc wobec postanowienia, które było już postanowieniem ostatecznym w zakresie przedmiotu uzgodnienia, co stanowi rażące naruszenie art. 141 §2 kpa in fine. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek przedmiotem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. była kwestia, która nie wymagała, jak wynika z akt sprawy, prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przedmiotu uzgodnienia, to jednak w ocenie Sądu, nie może to być powodem do relatywizowania charakteru naruszenia procedury wydania postanowienia w postępowaniu uzgodnieniowym, w zależności od jego przedmiotu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponowne rozpatrując sprawę, organ orzekający ustali charakter prawny złożonego zażalenia z udziałem stron, które je złożyły, i stosownie do poczynionych ustaleń podejmie właściwe czynności procesowe.