I GSK 9/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie Józef Waksmundzki (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1336/06 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1336/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], którą odmówiono W. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Urzędu Celnego w C. z dnia [...] października 2000 r. w przedmiocie określenia kwoty długu celnego. Sprawa, w której zapadły powyższe rozstrzygnięcia, dotyczyła wprowadzenia na polski obszar celny towaru w postaci przyczepy marki T., rok produkcji 1985. W powyższej decyzji Dyrektor Urzędu Celnego w C. stwierdził, że dokument odprawy celnej SAD był fałszywy, zaś wprowadzenie towaru nastąpiło w dniu [...] lipca 2000 r. oraz, że było ono nielegalne. W związku z powyższym organ wydał decyzję w przedmiocie wymierzenia kwoty długu celnego wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] października 2005 r. W. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, powołując się na przesłankę zawartą w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60). Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, iż zastosowanie w sprawie miał art. 2652 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r., Nr 75, poz. 802), zgodnie, z którym organ wydaje decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania, jeżeli upłynęły 3 lata od powstania długu celnego. Organ podkreślił, że jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, które w sprawie stosuje się "odpowiednio". Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał powyższą decyzję w mocy, nie zgodził się z twierdzeniem strony, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w żaden sposób nie jest związane ze sposobem, terminem czy wysokością długu celnego, albowiem 3-letni termin, o jakim mowa w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jest ściśle związany z datą powstania długu celnego. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. podniósł, że kwestię sporną w sprawie stanowi zasadność zastosowania przez organy celne art. 2652 Kodeksu celnego w stosunku do długu celnego, który co prawda powstał w czasie obowiązywania tej ustawy, lecz wniosek dotyczący tego długu złożony został po utracie przezeń mocy obowiązującej. Przepis ten jest przepisem szczególnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania, który w zakresie w nim unormowanym wyłącza stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 262 Kodeksu celnego. W rozpoznawanej sprawie dług celny powstał w dniu [...] lipca 2000 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu z dnia [...] października 2000 r. o wymiarze długu celnego nosi datę [...] października 2005 r. (data prezentaty Izby Celnej to [...] października 2005 r.). Trzyletni termin wynikający z art. 2652 Kodeksu celnego upłynął w lipcu 2003 r., a zatem pod rządami tej ustawy, gdyż Kodeks celny utracił moc dopiero 1 maja 2004 r. Sąd stwierdził, że trzyletni termin określony w art. 2652 Kodeksu celnego, liczony od daty powstania długu celnego, jest terminem prawa materialnego, a zatem jest nieprzywracalny. Pojęcie "przepisów dotychczasowych" użyte w art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623) było przedmiotem orzecznictwa; ustawodawca nie poczynił w tym przepisie rozróżnienia przepisów materialnych i proceduralnych. Istotna jest jedynie data powstania długu celnego. Jeżeli bowiem dług ten powstał przed dniem 1 maja 2004 r., to należy stosować przepisy dotychczasowe - Kodeks celny, który zawiera przepisy prawa materialnego i procesowego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 2652 Kodeksu celnego w związku z art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne oraz art. 240 § 1 i art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów konstytucyjnych oraz przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie przepisów: a) art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne polegające na przyjęciu, że do spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony po 30 kwietnia 2004 r. (jeżeli decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi strona dotyczyła długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r.) ma zastosowanie art. 26 ustawy, b) art. 2652 pkt 2 Kodeksu celnego polegające na przyjęciu, że do spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony po 30 kwietnia 2004 r. (jeżeli decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi strona dotyczyła długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r.) ma zastosowanie art. 2652 pkt 2 ustawy, c) art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo celne polegające na przyjęciu, że do spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony po 30 kwietnia 2004 r. (jeżeli decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi strona dotyczyła długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r.) nie ma zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, d) art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej polegające na przyjęciu, że do spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony po 30 kwietnia 2004 r. (jeżeli decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi strona dotyczyła długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r.) nie ma zastosowania art. 247 § 1 pkt 3 ustawy, e) art. 248 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na przyjęciu, że do spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony złożony po 30 kwietnia 2004 r. (jeżeli decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi strona dotyczyła długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r.) nie ma zastosowania art. 248 § 1 ustawy, f) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji zajścia przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji organu celnego; 2. błędną wykładnię przepisów: a) art. 191 Ordynacji podatkowej polegającą na przyjęciu, że ocena przez organ celny drugiej instancji, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonana na podstawie części zebranego materiału dowodowego nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, b) art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej polegająca na przyjęciu, że nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania przez organ celny drugiej instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, c) art. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie wyeliminowania z obiegu prawnego orzeczenia rażąco naruszającego prawo, d) art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji, e) art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji, f) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji, g) art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów, h) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji zajścia przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji organu celnego; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w zakresie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w K. art. 191 Ordynacji podatkowej, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w zakresie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w zakresie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej art. 15 ust. 1 ustawy o służbie celnej oraz art. 39 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej, - niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, dla których WSA podtrzymuje, że art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek, dla których WSA podtrzymuje, że nie został naruszony art. 2 Konstytucji RP, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek, dla których WSA podtrzymuje, że nie został naruszony art. 7 Konstytucji RP, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek, dla których WSA podtrzymuje, że nie został naruszony art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek, dla których WSA podtrzymuje, że nie został naruszony art. 32 Konstytucji RP; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie części akt sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji zajścia przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji organu celnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przepis art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne ma zastosowanie jedynie do spraw dotyczących długu celnego. Autonomiczność postępowań w sprawie wznowienia postępowania nie pozwala na uznanie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem w sprawie długu celnego. Zdaniem skarżącego, bez względu na interpretację powołanego art. 26 ustawy, w sprawach wznowienia postępowania zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Aby określić przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania sięgnąć należy do treści art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, określającego przesłanki wznowienia postępowania. Żadna z tych przesłanek nie jest związana z długiem celnym. Instytucja wznowienia postępowania zmierza do weryfikacji orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem procedury. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu administracyjnego wszczyna postępowanie w trybie nadzoru, które nie jest kontynuacją postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną w tym trybie. Bez znaczenia jest zakres przedmiotowy postępowania, które ma być wznowione. Skarżący uznał także za błędne stanowisko, że art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne odnosi się zarówno do przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Zaprzecza temu zarówno doktryna, jak i orzecznictwo (np. wyrok I FSK 619/06 z 3 października 2006 r.). Zasadą jest, że postępowanie toczy się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów procesowych, której to zasady nie wyłącza odesłanie zamieszczone w art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne. Przepis ten, nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw dotyczących długu celnego (i tylko długu), jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, odnosi się wyłącznie do materialnoprawnych przepisów dotyczących długu celnego. Zatem art. 26 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym niewłaściwe jest zastosowanie przez organy art. 2652 Kodeksu celnego, gdyż ustawa ta utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r. Organ pierwszej instancji uznając, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu, winien na podstawie art. 247 § 2 Ordynacji podatkowej odmówić stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej; na podstawie art. 247 § 3 ustawy powinien jednak w rozstrzygnięciu stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 247 § 1 pkt 3 oraz wskazać okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić tę decyzję na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lub § 2 ustawy jako rażąco naruszającej prawo. Powyższe naruszenie ma znaczenie dla skarżącego, gdyż zastosowanie przez Dyrektora Izby Celnej w zaskarżonych decyzjach dyspozycji art. 247 § 3 Ordynacji podatkowej stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 260 ustawy za szkody powstałe w wyniku wydania pierwotnych decyzji organów celnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł również wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 2652 pkt 2 Kodeksu celnego z przepisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Argumenty na poparcie swojego stanowiska przytoczył w uzasadnieniu pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jest zatem związany jej podstawami i wnioskami, a stopień rozwinięcia zarzutów tego środka prawnego tworzy granice jej rozpoznania. Granice te Sąd przekracza z urzędu jedynie w przypadku nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ze względu na przyjęty model orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła jej zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w przepisie art. 174 p.p.s.a. Składające się na te podstawy kasacyjne zarzuty sprowadzają się w rezultacie do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zastosowanie art. 2652 Kodeksu celnego. Decydującą więc dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia skutków prawnych upływu terminu 3 lat od dnia powstania długu celnego z przepisu art. 2652 Kodeks celny. Termin ten, po upływie którego organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także nie wznawia postępowania, został określony przepisem szczególnym, zawierającym samodzielne uregulowanie, w zakresie w nim unormowanym wyłączającym stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej, do którego w zakresie spraw celnych odsyła art. 262 Kodeksu celnego, tym samym wyłączając odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej (v. m.in. wyrok NSA z 18 lutego 2005 r., sygn. GSK 1461/04, LEX nr 168008). W niniejszej sprawie dług celny powstał z chwilą nielegalnego wprowadzenia towaru na polski obszar celny, a więc w dniu [...] lipca 2000 r. i od tego dnia rozpoczął swój bieg 3-letni termin z przepisu art. 2652 Kodeksu celnego. Upłynął on jeszcze przed datą akcesji (1 maja 2004 r.) i wejściem w życie prawa celnego. W związku z tym zdarzeniem wygasła właściwość określonych w decyzji obowiązków i praw w postaci możności podważania ich w trybach nadzwyczajnych. Omawiany termin jest bowiem terminem prawa materialnego, a zatem jest nieprzywracalnym. Jego uchybienie wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji wygaśnięcia prawa jeszcze pod rządami dawnej ustawy, nie jest możliwe "odżycie" wygasłej kompetencji do wzruszenia decyzji wydanej pod rządami tego dawnego aktu, mimo zmian ustawowych. Istotne jest i to, że skutkiem upływu omawianego terminu materialnego decyzja jakiś czas funkcjonowała już w obrocie jako pewna i niepodważalna nawet w trybach nadzwyczajnych, co znajdowało odbicie m.in. w określającym czynności, jakie organ mógł lub nie mógł podjąć w danych okolicznościach faktycznych, przepisie art. 2652 Kodeksu celnego. Przepis ten nie tworzył uprawnień dla strony, których realizacji w postępowaniu mogłaby się ona domagać, a regulował skierowany do organu zakaz podejmowania danej czynności procesowej. Wobec tego problem, czy art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, w zakresie związanym z wykładnią użytego w nim pojęcia "przepisów dotychczasowych", co do których ustawodawca nie poczynił rozróżnienia na przepisy materialne i proceduralne", przestał mieć istotne znaczenie. Niemniej, zagadnienie "przepisów dotychczasowych" z powołanej normy również było już przedmiotem zainteresowania - w zasadzie zgodnego - orzecznictwa NSA. Stanęło ono na stanowisku, że określenie "sprawy dotyczące długu celnego" należy interpretować przy uwzględnieniu dotychczasowych przepisów regulujących powstanie długu celnego, zawartych w dziale II tytułu VII Kodeksu celnego Sformułowanie "przepisy dotychczasowe stosuje się", zawarte w art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne, oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. należy stosować obowiązujące przed tą datą zarówno przepisy materialne, jak i procesowe. Zasada ta dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które zostały wszczęte po tej dacie, ale dotyczą długu celnego, który powstał przed datą akcesji. (m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. I GSK 559/06, publ. ONSAiWSA 2008/4/63; wyrok NSA z 15 maja 2007 r., sygn. I GSK 1381/06, LEX nr 351019). Pogląd taki został również wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2006 r., sygn. SK 25/05 (Dz.U. Nr 229, poz. 1675). Trybunał stwierdził, że na mocy przepisu przejściowego art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. utrzymane w mocy zostały przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (...). Ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" z art. 26 powołanej ustawy z dnia 19 marca 2004 r. należy więc interpretować poprzez zakres regulacji zawartej w Kodeksie celnym. Zgodnie z art. 1 ustawy - Kodeks celny przedmiotem regulacji tego aktu są zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny i wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Wynika zatem z tego, że Kodeks celny zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i proceduralnego. W efekcie, w sprawie niniejszej organy celne obowiązane były stosować przepisy prawne - zarówno prawa materialnego, jak i proceduralne - obowiązujące na dzień zgłoszenia celnego, co miało miejsce. Tym samym i zarzuty naruszenia innych przepisów, w szczególności Konstytucji RP, są chybione. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 2652 pkt 2 Kodeksu celnego z przepisami Konstytucji RP należy stwierdzić, że wniosek ten nie został uzasadniony, jak również nie wykazano związku pomiędzy udzieleniem odpowiedzi na to pytanie a rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, w której wniesiono skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.