II OSK 1810/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Marek Gorski sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2155/06 w sprawie ze skargi E. J. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2155/06 oddalił skargę E. J. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowych opłat z tytułu zbycia nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...] i [...], położonych w Gminie I. (obręb I.), których wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy nie naruszyły prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się w drodze decyzji (art. 37 ust. 6) na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1). Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2003 r. (Rep. [...]) ustalono, że właściciele: E. J. i M. W. zbyli nieruchomości obejmujące działki nr [...],[...] i [...]. Zbywane nieruchomości, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zakwalifikowane były jako teren leśny z dopuszczalną, warunkową możliwością zabudowy, o ile w stosownym trybie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stan ten wynikał z przepisów pkt 2.1-14 uchwały Rady Gminy Stare Babice nr XVII/118/92 z dnia 20 maja 1992 r. Działki nie korzystały z takiej zgody, więc mogły być wykorzystywane tylko na cele leśne, co wynikało z odmownej decyzji "Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy" z dnia 25 maja 1990 r., nr RLŻ.V.7013/I /141/90. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dokonana uchwałą Rady Gminy Izabelin nr LIX/446/2002 z dnia 9 października 2002 r. spowodowała, że zbywane nieruchomości zakwalifikowano jako teren leśny z możliwością swobodnej zabudowy. Zniesiono tym samym zastrzeżenie dotyczące konieczności uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość zbywanych nieruchomości. Zbycie nieruchomości nastąpiło po dniu wejścia w życie zmiany planu. Wysokość wzrostu nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, który uwzględnił takie cechy nieruchomości, jak: rodzaj i położenie, funkcję określoną w planie miejscowym przed i po nowelizacji, wyposażenie działki w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, wpływ czynników niekorzystnych oraz dostępne dane o cenach podobnych nieruchomości. WSA stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły opłaty jednorazowe z tytułu zbycia nieruchomości. Opisany wyrok WSA z dnia 30 sierpnia 2007 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżących. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisu prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA naruszył art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Nieprawidłowo bowiem przyjął, że zaszedł bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości zbywanych nieruchomości. W ocenie pełnomocnika skarżących tylko wówczas można wymierzyć opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdy założenia nowego planu "znacząco podnoszą atrakcyjność i cenę nieruchomości" i następuje "zasadniczo istotna zmiana" przeznaczenia terenu, uzasadniająca wzrost wartości nieruchomości. Ujawniony wyraźny wzrost nie miał miejsca, gdyż zarówno przed, jak i po zmianie planu na działkach objętych decyzją można było lokalizować zabudowę mieszkaniową, jakkolwiek pod rządami planu sprzed nowelizacji zabudowa taka była utrudniona przez wymóg uzyskania zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele nieleśne. "Decyzja Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy" z dnia 25 maja 1990 r. odmawiająca wyrażenia zgody na nieleśne wykorzystanie spornych nieruchomości została wydana przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego; rolą organów było więc uzyskanie innego dowodu, który mógłby stwierdzać, że zgoda taka nie została udzielona. Ponadto operat zawierał błędy, gdyż nie uwzględniał, że każda z trzech działek stanowi odrębną nieruchomość. Biegły rzeczoznawca pominął także wpływ linii wysokiego napięcia i błędnie przyjął, że dojazdy do działek są dobre, podczas gdy stan dojazdów jest niezadowalający. Rozminął się także z faktami twierdząc, że na działkach występują korzystne elementy ekologiczno-przyrodnicze i korzystne warunki wodne. Przepisy art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a . zostały naruszone gdyż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, pomimo tego, że dowód w postaci operatu szacunkowego nie pozwalał organom na wydanie decyzji ustalającej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakie ustalił Sąd pierwszej instancji miały natomiast istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżących w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a ., uzasadnienie podstawy kasacyjnej obejmującej naruszenie przepisów postępowania powinno wykazywać, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogów tych nie spełnia zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a . Przepis ten wymienia elementy uzasadnienia wyroku. Pełnomocnik skarżących w żadnej z części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazał, którego ze składników uzasadnienia zabrakło w zaskarżonym wyroku, ani też nie wskazał elementu, który wykraczałby poza ustawowo dozwoloną treść uzasadnienia wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1962/06, niepubl.). Art. 141 § 4 p.p.s.a . nie mógł z tych względów stanowić wzorca kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . pełnomocnik skarżących ograniczył się do stwierdzenia, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji ustalono "naruszenie przepisów procedury administracyjnej" w stopniu niewystarczającym do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Nie wykazał już jednak w czym upatruje takiego stopnia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, który pozwalałby je kwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał także, o które przepisy postępowania administracyjnego chodzi. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zakresie znajdującym zastosowanie na gruncie badanej sprawy, jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (zd. pierwsze). Opłata jest dochodem własnym gminy (zd. drugie). Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (zd. trzecie). Zarzut kasacyjny w zakresie obejmującym art. 36 ust. 4 zd. drugie i trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może podlegać badaniu, gdyż przedmiotem sprawy załatwionej przez organy oraz Sąd pierwszej instancji nie był charakter dochodu uzyskiwanego przez gminę z tytułu uiszczonych opłat (zd. drugie), natomiast kwestia ustalenia stawki procentowej opłaty należy do właściwości organu stanowiącego gminy, podejmującego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego (zd. trzecie). Żadnego z tych przepisów Sąd nie zastosował; tym samym nie mogły one zostać przez Sąd naruszone. Nie może zostać uwzględniony zarzut kasacyjny, zgodnie z którym przepisowi art. 36 ust. 4 zd. pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy nadać takie znaczenie, iż tylko "znaczący" wzrost stopnia atrakcyjności nieruchomości i "znaczący" wzrost jej wartości (możliwej do uzyskania ceny sprzedaży) może skutkować ustaleniem opłaty. Żaden z tych kwalifikatorów nie występuje w przepisie prawa; przeciwnie, w przepisie ograniczono się wyłącznie do zwrotu "jeżeli (...) wartość nieruchomości wzrosła...". Oznacza to, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., II OSK 829/07, niepubl.). W dalszej części uzasadnienia tego zarzutu, pełnomocnik skarżących stwierdził, iż tylko "zasadniczo istotna zmiana" przeznaczenia terenu wynikająca z nowelizacji planu miejscowego może powodować obciążenie opłatą i tylko taki rodzaj zmiany wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Podkreślenia jednak wymaga, że określony w art. 36 ust. 4 zd. pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości zachodzi wówczas, gdy wartość nieruchomości uwzględniająca przeznaczenie terenu przed zmianą planu jest mniejsza od wartości tej nieruchomości uwzględniającej przeznaczenie terenu po zmianie (art. 37 ust. 1 zd. drugie). Każda więc, a nie tylko kwalifikowana, "znacząco istotna" różnica pomiędzy tymi wielkościami rodzi obowiązek obliczenia i wymierzenia przez wójta opłaty. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający ustalenie opłaty wymierzanej w przypadku jej zbycia. Nie można twierdzić, że zarówno przed, jak i po zmianie miejscowego planu, dokonanej uchwałą Rady Gminy Izabelin nr LIX/446/2002 z dnia 9 października 2002 r., nieruchomości stanowiące przedmiot decyzji były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Pełnomocnik skarżących sam przyznał, że możliwość zabudowania działki przed zmianą planu była znacznie ograniczona. W drodze wyjątku, na działkach tych mogły być wznoszone obiekty budowlane pod warunkiem uzyskania od właściwego organu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Teren spornych działek był określony jako "teren leśny" (tabela stanowiąca załącznik do planu sprzed nowelizacji; k. nr 82 akt administracyjnych pierwszej instancji). Po zmianie planu teren ten został określony jako "teren pod zabudowę mieszkaniową (...) o niewielkim stopniu zainwestowania" (§ 15 ust. 1 znowelizowanego planu; k. nr 67 akt administracyjnych pierwszej instancji). Wskutek zmiany planu miejscowego, zupełnej zmianie uległ status osoby pragnącej wznosić na spornych nieruchomościach budynki mieszkalne. Przed zmianą planu zasadą był zakaz wznoszenia takich budynków, gdyż teren był traktowany jako leśny, natomiast po zmianie zasadą stała się nieskrępowana swoboda inwestycyjna, gdyż teren zaliczono do obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy to, iż istniejące dotychczas obszary leśne także pod rządami aktualnego planu zostały objęte ochroną, gdyż zupełnie inny jest zakres tej ochrony. Przed zmianą, ochrona polegała na zakazie wnoszenia obiektów budowlanych i ten generalny zakaz mógł być uchylony tylko aktem wydanym w odrębnym postępowaniu. Po zmianie, ochrona ta przybrała postać nakazu takiego sytuowania obiektów budowlanych, który "nie narusza obszarów leśnych", tj. terenów określonych w planie jako "Tereny lasów" (symbol: LS). Sporne działki nie leżą na takich terenach, gdyż zostały oznaczone symbolem MNL (k. nr 61 i 62 akt administracyjnych pierwszej instancji). Nie dotyczy ich zatem jakiekolwiek ograniczenie w sferze wznoszenia budynków mieszkalnych. Przywołanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji "Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy" z dnia 25 maja 1990 r., nr RLŻ.V.7013/I /141/90 miało na celu zobrazować tryb i znaczny stopień trudności, jaki wiązał się z postępowaniem w sprawie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele niezwiązane z gospodarką leśną. Data wydania tej decyzji względem spornych nieruchomości (tj. przed wejściem w życie planu) nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Ponadto sama okoliczność, iż także w okresie obowiązywania planu przed nowelizacją skarżący nie występowali po raz kolejny o zmianę przeznaczenia ich nieruchomości dowodzi skuteczności ochrony gruntów leśnych obowiązującej przed zmianą planu. Przytoczone przez pełnomocnika skarżących orzeczenie NSA w sprawie II OSK 918/06 nie odnosi się, jak błędnie stwierdził w skardze kasacyjnej, do zagadnienia zgody innego organu na zmianę przeznaczenia terenu objętego zmianą planu miejscowego. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., II OSK 933/06 rozstrzygał sprawę, w której zarówno przed, jak i po zmianie planu miejscowego nieruchomość była przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy majątkowego (z dnia [...] lutego 2004 r.) uwzględniał to, że każda z trzech działek objętych decyzją stanowi odrębną nieruchomość. Zarówno w piśmie informującym o przystąpieniu do sporządzenia operatu (z dnia [...] stycznia 2004 r.), jak i w samym operacie, wyodrębniono poszczególne działki wskazując ich numery, wielkość, oznaczenie odrębnych ksiąg wieczystych i położenie. Dla każdej z tych (sąsiadujących ze sobą) nieruchomości ustalono jednakową wartość wzrostu wartości jednego m2, co pozwoliło organom na obliczenie wysokości opłat dla każdej ze zbywanych działek. Niezasadne są zarzuty pełnomocnika skarżących, iż wycena dokonana w operacie nie uwzględniała: linii wysokiego napięcia, niedostatecznego stanu dojazdów do nieruchomości, a także nieprawidłowo wykazywała "korzystne elementy ekologiczno-przyrodnicze i korzystne warunki wodne". W operacie, w części 5. zatytułowanej "Opis i określenie stanu nieruchomości, podlegającego uwzględnieniu w dokonywanej ocenie" (k. nr 56 i 57 akt administracyjnych pierwszej instancji), stwierdzono, że wycena uwzględnia: 1) linie wysokiego napięcia 220 kV; 2) mało korzystną lokalizację, wynikającą m.in. z dojazdu o nawierzchni gruntowej, nieurządzonej; 3) sąsiedztwo Kampinoskiego Parku Narodowego oraz drzewa rosnące na działkach: sosny, dęby i brzozy, a także 4) średni poziom wód gruntowych, wywołany przeciętnymi warunkami geotechnicznymi. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących operat obejmował wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej cechy działek i opierał się na faktach zgodnych z rzeczywistością. Warunki ekologiczno-przyrodnicze odpowiadają wymogom korzystnych, z uwagi na sąsiedztwo Parku Narodowego i liczne drzewa rosnące na działkach. Natomiast warunki wodne określono jako "przeciętne", a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżących, jako "korzystne". Skoro starano się dotychczas wykazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a . Wyłożone dotychczas argumenty uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a . w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a . wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a .