IV SA/Wa 2127/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skarg J. H. i S. H. oraz J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargi - Decyzją z dnia [...] września 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa, w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1303/05), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji : rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez M. R. S., J. P. i W. P. oraz S. H. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 września 2004 roku złożonego przez inwestora – G., wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji: rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. R. S. oraz J. P. i W. P. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez M. R. S. oraz J. P. i W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie w dniu 15 lipca 2005 roku do Ministra Infrastruktury wpłynęło przekazane przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w W. Placówkę Zamiejscową w R. kolejne odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniesione przez S. H. Odwołanie S. H. z dnia 12 lutego 2005 roku wpłynęło w dniu 15 lutego 2005 roku do Starosty G., który postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku przekazał je do G. w W. S. H. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2005 roku wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty G. oraz z prośbą o potraktowanie pisma z dnia 12 lutego 2005 roku jako odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Organ drugiej instancji w momencie otrzymania odwołania S. H. ukończył już postępowanie odwoławcze wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku i nie mając możliwości rozpatrzenia tego odwołania przekazał wszystkie otrzymane od Wojewody Mazowieckiego dokumenty do Sądu. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 roku stwierdzając m in. że organ odwoławczy ma obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań w jednym terminie, poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej oraz, że organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty tak długo, dopóki stronom nie upłynęły terminy do złożenia odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej części decyzji Minister Budownictwa odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez M. R. S. stwierdził, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem odwołującego się, iż decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami przeciwpożarowymi wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz w sprawie dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Z przekazanej przez inwestora opinii rzeczoznawcy z dnia 21 września 2005 roku wynika bowiem, że budynki zespołu warsztatowego znajdujące się na posesji M. S. nie są obiektami zakwalifikowanymi do zagrożonych wybuchem, występują jedynie strefy zagrożenia wybuchem, a zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c powyższego rozporządzenia, dojazd pożarowy do obiektów posiadających strefę zagrożenia wybuchem nie jest wymagany. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o pozbawieniu go wjazdu na posesję od ulicy [...] oraz bezpośredniego dojazdu z trasy [...] organ odwoławczy podniósł, że zarzut ten nie może być uwzględniony z tego względu, że pozostawienie bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej na posesję skarżącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, Nr 43, poz. 430). Rozpatrując zarzuty podniesione przez J. P. i W. P. organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle art. 4 pkt 10 lit. c ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 82 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) nie jest możliwe uwzględnienie proponowanego w ekspertyzie inżynierów z Ośrodka R. sposobu rozwiązania budowy węzła drogowego, umożliwiającego dojazd z drogi krajowej Nr [...] do działki nr [...], na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży części samochodowych oraz diagnostyki pojazdów, gdyż takie rozwiązanie jest niezgodne z ww. przepisami. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest również zarzut skarżących co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, 8, 9 i 11 kpa oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż z akt sprawy wynika, że przedstawiona w odwołaniu propozycja pozostawienia dotychczasowej działalności na działce nr [...] jako uzupełnienie funkcji, które będzie spełniał projektowany MOP "G.", była analizowana w trakcie prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania, a wydana przez ten organ decyzja zawiera wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, które będzie musiał spełniać projekt budowlany. Minister Budownictwa podniósł również, że w dokumentacji projektowej, na podstawie § 91 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku Nr 43, poz. 430) uznano, że zaprojektowana jezdnia usytuowana w węźle "M." na zewnątrz istniejącej, wschodniej jezdni drogi krajowej nr [...], to jezdnia zbierająco -rozprowadzająca., a nie jak twierdzą eksperci z Ośrodka R. jezdnia dodatkowa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez S. H. organ stwierdził, iż z wyjaśnień inwestora wynika, że zaproponowane przez S. H. rozwiązanie, polegające na przedłużeniu projektowanego odcinka drogi wewnętrznej do ulicy [...] wymagałoby zmiany decyzji lokalizacyjnej w tym rejonie i częściowe zajęcie działki [...], której właściciel protestował przeciwko projektowanej rozbudowie. Przy zachowaniu ustalonej decyzją lokalizacyjną linii rozgraniczającej proponowane przez odwołującego się przedłużenie drogi wewnętrznej do ul. [...] wymagałoby wykonania na długości ok. 100 m muru oporowego wzdłuż dojazdu do wiaduktu. Dodatkowy koszt takiego rozwiązania w ocenie inwestora wyniósłby ok. 250 tyś. zł. Skargi na powyższą decyzję Ministra Budownictwa wnieśli : J. i S. H. oraz J. P. i W. P. W skardze z dnia 3 października 2006 roku J. i S. H. podnieśli, iż decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 roku zaskarżają w części lokalizującej rozbudowę drogi krajowej Nr [...] przy ul. [...] w G. w sposób likwidujący tę drogę gminną. Zaskarżonej decyzji zarzucili nierozpatrzenie interesów ich i społeczności lokalnej, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz oparcie się na niekonstytucyjnych przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, naruszających zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Z tych względów skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji, przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o legalność ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, ograniczającej udział stron w postępowaniu i skazującej strony na dyktat inwestora oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi J. i S. H. podnieśli, iż w wyniku stosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dochodzi do niekonstytucyjnego ingerowania w ich własność, że ustawa narusza zasadę równości, stawiając w uprzywilejowanej pozycji inwestora, a stronom zabraniając udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz, że ustawa ta wymusza natychmiastową wykonalność decyzji, które nie są ostateczne. Skarżący wskazali również, że Minister Budownictwa złamał zasadę równości stron postępowania administracyjnego oraz zignorował interesy lokalne, ponieważ stwierdził w swojej decyzji, że skoro inwestor złożył wniosek, to "organ administracji publicznej nie może mu odmówić". Skarżący podnieśli także, że uznanie przez Ministra Budownictwa za miarodajne dla sprawy oświadczenie inwestora, iż uwzględnienie odwołania skarżących prowadziłoby do zmiany decyzji lokalizacyjnej, świadczy ich zdaniem o tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w istocie ich odwołania i naruszył zasadę bezstronności. Skarżący J. P. i W. P. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 kpa, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, § 80, § 82 ust. 3, § 91, § 110 § 112 i § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi J. P. i W. P. podkreślili, że w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosili, że planowana inwestycja nie uwzględnia ich interesu jako właścicieli działki nr [...], bowiem wprowadzenie planowanych rozwiązań pozbawia nieruchomość skarżących dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwia całkowite jej gospodarcze wykorzystanie. Skarżący podnieśli również, że aktualne przeznaczenie ich nieruchomości na działalność z zakresu sprzedaży części samochodowych oraz napraw pojazdów mechanicznych, w pełni koresponduje z funkcjami projektowanego MOP-u, uzupełniając jego działalność. J. P. i W. P. stwierdzili również, że wszystkie ich wnioski o wprowadzenie zmian, które umożliwią pozostawienie ich nieruchomości z dotychczasowym przeznaczeniem nie zostały uwzględnione, co świadczy ich zdaniem o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 kpa. Wydanie natomiast bez dokonania wszechstronnej analizy sprawy rozstrzygnięcia prowadzącego do pozbawienia skarżących konstytucyjnie chronionego prawa własności, narusza zdaniem J. P. i W. P. art. 8, 9 i 11 kpa. Skarżący podnieśli także, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ponieważ nie dokonał szczegółowej analizy uzasadnionych interesów skarżących, a ponieważ Minister Budownictwa rozpoznając odwołanie uznał, iż przedstawione w nim zarzuty są całkowicie bezzasadne, to również i decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadami występującymi w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnili również, iż z ekspertyzy technicznej oceniającej możliwość zmiany projektu węzła drogowego przy drodze krajowej Nr [...] w rejonie MOP "G.", o której wydanie zwrócili się do Ośrodka R. wynika, iż istnieje możliwość alternatywnego rozwiązania projektowego planowanej inwestycji, zapewniającego poszanowanie ich prawa własności oraz funkcjonalne połączenie ich nieruchomości z projektowanym MOP-em. J. P. i W. P. stwierdzili także, że Minister Budownictwa wydając decyzję nie dokonał własnych ustaleń, nie przeprowadził postępowania dowodowego i poprzestał jedynie na stanowisku jednej strony. Organ odwoławczy przekazał bowiem sprawę inwestorowi, który sam dokonał oceny wszystkich aspektów sprawy a następnie poinformował organ o swoich ustaleniach. Skarżący podnieśli również, że decyzja organu pierwszej instancji nie określa rodzaju MOP-u, który ma powstać, co jest niezgodne z § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując się na art. 4 pkt 10 lit. c ustawy o drogach publicznych, § 110 ust. 1 oraz § 82 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej skarżący podnieśli również, że przepisy te pozwalają ich zdaniem na funkcjonowanie obiektów usługowych, takich jak prowadzony przez nich, w węźle, z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów. Skarżący stwierdzili również, że projektowany węzeł M. powstaje w ramach przebudowy drogi już istniejącej, a nie budowy drogi od podstaw, dlatego też zastosowanie powinien mieć § 112 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących Minister Budownictwa niesłusznie pomija jego stosowanie, ponieważ w dacie sporządzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wydania decyzji przez organ pierwszej instancji na gruncie prawa budowlanego i ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej obowiązywało powszechne rozumienie pojęcia przebudowy. W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących J. i S. H. zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż bezpodstawny jest zarzut niezgodności z Konstytucją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wskazać należy, iż przepisy tej ustawy były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt OTK -A 2006/6/62 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 10 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 i Nr 217, poz. 2124 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 267, poz. 2251) są zgodne z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził również, że art. 10 i art. 21 tejże ustawy są zgodne z art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Podniesiony przez skarżących zarzut, iż wymieniona wyżej ustawa narusza art. 32 Konstytucji, to jest zasadę równości obywateli wobec prawa jest gołosłowny i nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, iż przepisy prawa nakładają na obywateli określone obowiązki, które to obowiązki są dla nich uciążliwe nie oznacza, iż w stosunku do tych obywateli naruszona została konstytucyjna zasada równości. Gołosłowne są również twierdzenia skarżących, iż ustawa ogranicza możliwość udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz stawia w uprzywilejowanej sytuacji inwestora. Ustawodawca wprowadził w ustawie pewne ułatwienia dla inwestorów w związku z realizacją inwestycji drogowej jednakże podyktowane to było interesem społecznym jakim jest sprawna realizacja tego rodzaju inwestycji. Brak jest więc podstaw do występowania przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie organu drugiej instancji, iż w sytuacji gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji, to organ administracji nie może odmówić mu jej wydania nie świadczy o złamaniu zasady równości stron postępowania administracyjnego oraz o ignorowaniu interesów lokalnej społeczności. Stwierdzenie organu oznacza jedynie, że w sytuacji, gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji i wniosek ten spełnia przewidziane prawem wymogi, to organ administracji nie może odmówić pozytywnego załatwienia sprawy. Za bezzasadny uznać należy zarzut skarżących, iż organ administracji naruszył zasadę dwuinstancyjności. Okoliczność, iż organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania strony podzielając stanowisko organu pierwszej instancji nie oznacza, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż organ odwoławczy nienależycie uzasadnił wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących J. P. i W. P. zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż również te zarzuty nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, 9 i 11 kpa. Wynikające z tych przepisów zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego, uwzględniania słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz należytego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem organu administracji każdorazowego uwzględniania wniosków stron postępowania. Nieuwzględnienie przez organy administracji postulatów skarżących nie może oznaczać naruszenia przez organy administracji wymienionych wyżej przepisów. Nieuwzględnienie żądań skarżących nie może też być utożsamiane z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który nakazuje, by w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawarte zostały wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Te interesy skarżących, które w świetle obowiązującego prawa mogły być uwzględnione organy administracji uwzględniły. Pozostałe podniesione przez skarżących J. P. i W. P. zarzuty w ocenie Sądu są w istocie polemiką ze stanowiskiem organów administracji. Zdaniem Sądu ponownie stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoją decyzję i szczegółowo odniósł się do argumentów skarżących. Stanowisko organów administracji odnośnie podnoszonych przez skarżących zarzutów zdaniem Sądu należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 że zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.