I SA/Wa 1891/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji Ministra i akt wynika następujący stan sprawy. Z.K. (spadkobierca S.K.) w dniu 14 kwietnia 1999 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-[...] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...]), oraz o ustaleniu odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1975 r. Decyzją z [...] stycznia 2000 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło swoją decyzję z [...] lipca 1999 r. i stwierdziło nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Gminy W.-[...] domagając się uchylenia decyzji Kolegium z [...] stycznia 2005 r. i podnosząc, że budzi wątpliwości, czy brak dowodu doręczenia decyzji jednej ze stron stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kwestie związane z domniemaniem braku udziału przez stronę w postępowaniu mieszczą się w zakresie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. I SA 239/2000 uchylił decyzję SKO z [...] stycznia 2000 r. Sąd wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji skoncentrował się na zarzutach, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym bez własnej winy nie brały udziału strony – spadkobiercy współwłaścicieli nieruchomości, ozn. hi. "[...]. Takie też było uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem jako podstawę żądania wskazano podjęcie postępowania bez powiadomienia właścicieli działki. W ocenie Sądu sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jak przyjął organ, co słusznie podniósł skarżący. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem okoliczności wskazane w art. 145 k.p.a., a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 1998 r. sygn. I SA 636/87 – ONSA 1988, z. 1 poz. 45), co organ winien mieć na uwadze w dalszym postępowaniu, bowiem wskazane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. SKO w W. uchyliło własną decyzję z [...] lipca 1999 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji a następnie przekazało wniosek z 14 stycznia 1999 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej do rozpatrzenia Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu wówczas w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1975 r. wskazując, że jeśli postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez udziału stron, to w sprawie takiej istnieje podstawa do wznowienia postępowania, o ile spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2001 r. sygn. I SA 239/2000). W tej sytuacji wobec niestwierdzenia w decyzji jakichkolwiek wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z [...] września 2006 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli spadkobiercy nieżyjących w dacie wywłaszczenia byłych właścicieli uważają, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, to należy zauważyć, że okoliczność ta nie jest wymieniona w arat. 156 § 1 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Jest natomiast wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka wznowienia postępowania. Na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych nie da się ustalić, czy istniała możliwość ustalenia adresów następców prawnych byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewoda powinien też zbadać aktualny stan prawny nieruchomości w celu ustalenia, czy w sprawie nie występują inne osoby, które obecnie posiadają do niej prawa rzeczowe i zapewnić im możliwość czynnego udziału postępowaniu. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ naczelny nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym zakresie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa. Organ nie wykazał, kiedy i wobec kogo zastosowano art. 17 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zaskarżona decyzja wiążąc organ I instancji naraża go na wydanie decyzji dotkniętej wadami nieważności. Zaskarżona decyzja posiada liczne błędy w odniesieniu do stanu faktycznego. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły praw w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny w swojej ocenie nie jest związany zarzutami ani wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Istotne znaczenie w niniejsze sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2001 r. sygn. I SA 239/2000, w którym Sąd ten wyraźnie stwierdził, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przyczynę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd powołał się przy tym na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujący w dniu wydania powołanego wyżej wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 – ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało ocenić, czy decyzja Ministra Budownictwa i Wojewody [...] wydane zostały z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku z 28 stycznia 2001 r. Trzeba przy tym zauważyć, że jakkolwiek orzekające w sprawie organy nie powołują się na przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające (...), to jednak z uzasadnienia decyzji wynika, iż miały na uwadze powołany wyżej wyrok NSA i wyrażoną w nim ocenę prawną. Należało więc przyjąć, że decyzje, choć nie wyrażają tego wprost, są zgodne z wiążącą oceną prawną. Zarzut skargi co do naruszenia art. 17 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest niezasadny. Kwestie te mogą być oceniane w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jest to konsekwencją wiążącego w sprawie wyroku NSA z 28 stycznia 2001 r. W tej sytuacji tylko inne ewentualne naruszenia prawa mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 16 maja 1975 r. Zwrócił na to uwagę Minister w decyzji z [...] września 2006 r. zauważając, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana i wymaga ustaleń, które uzasadniają uchylenie decyzji Wojewody. Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero ustalenie przez Wojewodę wskazanych w zaskarżonej decyzji okoliczności pozwoli rozstrzygnąć, czy decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności, oczywiście inną niż przesądzona już kwestia braku udziału stron w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).